申论热点：三问新安江生态补偿

中公

日前，浙江省淳安县和安徽省黄山市联合开展了新安江跨界断面水体监测。此举意味着我国首个跨省流域生态补偿机制进入实际操作阶段。
资料显示，目前中国已有8个省份出台流域生态补偿相关规定，但进展缓慢。浙江、安徽两省经过多年酝酿，反复磋商，形成新安江流域生态补偿机制，为全国同类地区跨省联合保护及治理水环境提供了新的解决方案。但是，这一新政能否为新安江的一江清水提供切实保障，能否协调好浙皖两省的利益？一系列问题等待回答。
一问：补偿资金够不够
几亿元资金显然是杯水车薪，但对保护与治理有激励作用
根据新安江流域生态补偿机制规定，中央财政划拨安徽3亿元，用于新安江治理。安徽省配套资金1亿元用于省内新安江上游地区生态补偿。在监测年度内，以两省交界处水质为考核标准，上游安徽提供水质优于基本标准的，由下游浙江对安徽补偿1亿元；水质劣于基本标准，安徽对浙江补偿1亿元。
新安江总长359公里，干流的2/3在安徽境内，发源于安徽黄山市休宁县的山间，注入千岛湖。近年来，国内多数大江大河、淡水湖泊拉响水质警报，但时至今日，千岛湖依然是全国水质最棒的湖泊之一。千岛湖水质的优劣很大程度取决于安徽，因为68%的千岛湖水来自安徽。
常年监测结果显示，黄山市新安江地表水干流及主要支流水质保持稳定，水质总体良好，水质达标率为100%。出境的街口断面水质常年稳定达到或优于Ⅲ类河流地表水水质标准。
几亿元能否满足生态补偿的需要？能否改善上游百姓生活，能否促进当地主动承担“保护与发展协调”的责任？
长期以来，为保护新安江良好的生态环境，黄山市投入大量人力物力财力，放弃诸多的发展机会。“十一五”期间，黄山市在全省率先完成淘汰落后产能任务，关停并转企业100多户，此后没有新上一个“两高”项目；全市共否定外来投资项目140多个，投资规模达130亿元。而在浙江，为了保护新安江千岛湖的水质，淳安县、建德市关闭了库内区域所有的造纸、农药、化肥、印染、制革、医药化工等重污染企业。
然而，随着经济发展、人口增多，加上全球气温变暖、降雨减少等客观因素的影响，保护新安江水环境面临的压力也越来越大。
黄山市计划用3至5年时间，实施新安江流域综合治理重点项目500个以上，投资总规模将突破400亿元。与之相对照，目前的补偿资金对于保护新安江水环境只是杯水车薪，远远满足不了流域生态保护的需要。
对于补偿力度，双方表达了不同意见。黄山市表示，保护好新安江不仅是对历史负责，对未来负责，更是对自己赖以生存的家园负责。虽然能力有限，但将全力以赴，继续推进新安江流域环境保护和生态建设，但需要国家出台更多的政策支持。浙江则更强调，即使没有补偿，也应竭尽全力保护好这一湖难得的好水。新安江流域各地区都应该守土有责，切实落实各项措施，确保千岛湖水环境安全。
   
   

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二问：补偿规则如何定
考核标准制定、未来水质变化等细节问题尚需双方磋商
新安江生态补偿谈了多年，虽然目前试点方案进入实际操作阶段，但因为没有经验可循，也遇到了一些困难。
首先，“游戏规则”的制定过程一波三折。其中，两省最主要的分歧，在于对补偿考核标准认识不同，即采用河流水质标准还是湖泊水质标准？
安徽方面认为，在本省境内新安江是一条河流，应该采用河流水质标准；浙江方面则认为，新安江流到本省境内已形成湖泊型水库，自然该用湖泊水质标准衡量。因此，安徽执行的是河流Ⅲ级标准，浙江执行的是湖泊Ⅱ级标准。
河流标准不包括湖泊标准中评价的总氮指标，而总氮是水体富营养化的重要指标，也是评价湖泊水质的重要指标之一，对湖泊生态安全的影响重大。
因为意见分歧，新安江生态补偿机制一度停滞不前，但经过一系列的协商，最终双方达成一致：把新安江最近三年的平均水质作为评判基准，往后每年的监测数据与之相比，新安江水质变好或是变坏以此为参照。
中国环境监测总站为此制定了《新安江流域水环境补偿试点工作联合监测实施方案》，明确以跨界水体新安江的街口断面作为人工监测断面。监测频次为每月一次。水质监测结果由中国环境监测总站核定，并向环保部、财政部提供，作为流域补偿考核依据。
虽然考核标准统一了，但双方还有分歧。目前，安徽省认为上游地区需要更大发展空间。对此，外界理解为安徽认为交界断面水质目标要留出余地。浙江省则认为，千岛湖的生态保护刻不容缓，如再允许水质恶化，生态后果不堪设想。其次，在补偿试点后，水质如果继续恶化，无法为探索建立全国流域生态补偿机制提供示范。
为此，两省目前仍在积极与国家有关部门沟通协调，协议的整体签订仍需时日。
   
   

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三问：怎样补偿才公平
上下游地区应该共享经济社会发展成果，共担环保责任
“利益共享，责任共担”一直是生态补偿的原则之一。上游的安徽为保护环境放弃发展机会，付出机会成本，下游的浙江从中受益，上游地区应该和下游地区共享经济社会发展成果，下游应和上游共担环保责任。
口号好提，落实不易。一面是富庶的浙江，一面是相对落后的安徽，如何体现公平，如何做到“利益共享，责任共担”，怎样体现 “共享经济社会发展成果”？
安徽省共有16个地级市，据媒体报道，地级市黄山只有590户规模以上的工业企业，占全省的4%，全市2010年工业增加值约101亿元，占安徽省的2%。
在全国政协的一次协商会上，全国政协副主席张梅颖指出，长期以来为了守护千岛湖这一湖清水，安徽特别是黄山人民做出巨大牺牲和奉献。同饮一江水的下游浙江人民应对安徽人民心存感激，应本着谁使用谁付费、谁受益谁补偿的原则对上游地区的安徽给予补偿。
安徽方面认为，目前的试点方案仅仅是对污染防治的工程治理补助，范围较窄，不是真正意义上的补偿，还需要进一步完善。
首先，试点方案要加大对上游补偿资金投入，拓宽补偿范围，应包括产业结构调整、企业搬迁、退耕还林、污染防治日常管护、生态移民以及对生态保护者直接补偿。二是开展水量补偿试点。三是国家在黄山市设立国家低碳高新经济开发区，出台相应政策，引导鼓励长三角地区特别是浙商投资兴业，向上游地区转移低碳高新产业和企业。四是加快推进全流域经济一体化，进一步扩大市场开放，加强区域经济融合互补，实现资源共享，实现上下游地区高起点的合作、互利、共赢。
浙江省环保厅负责人认为，保障新安江流域水环境安全是流域地区政府和人民长期的责任和义务，保护新安江流域水环境安全更是科学发展的体现，两省必将延续这一共识。“‘防重于治’，国家选择在新安江流域开展试点，就是因为千岛湖目前尚未被污染，试点有利于保护好这一湖净水。”
“浙皖两省将根据这一工作落实情况，不断完善补偿机制，使生态补偿真正有利于新安江流域水环境保护，为其他地区跨界污染防治提供示范。”这位负责人如是说。