申论写作延伸阅读：社会管理应纳入法治轨道

中公

社会管理应纳入法治轨道

近年来，我国社会管理的问题比较突出，一个主要的原因是作为社会管理的主体即社会的管理作用未能有效发挥。政府承担了过多的社会管理职责，不仅与法治政府的理念有差距，也难以真正承担起社会管理的全部职责，最后的结果是政府疲于奔命，群众也难以满意。如何解决这个矛盾？最简单的办法不是加大政府管理，而是秉承“大社会、小政府”的法治原则，让社会管理回归社会。
社会管理法治化是社会主义民主法治的要求
社会管理是人民民主的一个方面。人民行使民主的权利，当然包括社会管理。社会是人民群众的存在形式，人们的生活离不开社会。但任何一个社会都离不开管理。在我国社会主义条件下，人民是社会的主人，人民当家作主，行使民主的权利，当然包括对社会的管理。因此，否认人民群众具有管理社会的权力，也就是否认民主。从直观上说，民主首先就是人民行使社会管理的权力。人民如果不能对社会管理行使权力，则人民当家作主就没有抓手，人民当家作主就会成为空话。在一个民主和法治的国家，社会管理不仅是人民行使民主权利的基本要求，也是人民作为国家和社会主人应尽的义务。人民不仅有权管理社会，人民也有义务管理社会。这是人民当家作主的本意。
管理社会是人民当家作主的基本表现。人民当家作主可能有多种形式，比如选举权的行使、言论、出版自由及民主监督权的运行等，都属于人民当家作主的形式。但在这些形式中，社会管理无疑是离人民群众最近也是最具感性色彩的民主形式。因为离开家门就是社会，社会管理简单地说就是人民群众在家门口实施的民主。人民群众通过对自己身边的事务行使管理权，民主溶化到了人民的普通生活，并成为人民衣食住行不可或缺的组成部分。因此，人民对社会的管理表明，民主并不遥远，民主就在人们的身边，人们通过管理社会实现最基本的民主管理。如果连身边的民主也不重视，甚至懒于实践，不仅会影响我国社会主义民主的质量，也会在很大程度上影响人民群众的民主素养，出现许多诸如“为民作主”、“搭便车”等不符合或不利于民主的观念。

   
   

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管理社会是人民从社会管理走向国家管理的台阶。在我国，人民是社会和国家的主人。但人民群众如果连身边的民主权利也不会行使，则国家层面的民主权利就更难以实践。因此，管理社会不仅是人民身边的民主，也是人民群众管理国家的起点。作为社会主义国家主人的人民，如果没有管理社会的理念和职责，就很难有管理国家的意识。同时，国家和社会有相近之处。人民群众通过对社会的管理，也就间接掌握了管理国家的本领。因此，人民在社会管理中行使民主的权利，不仅是社会管理的民主需要，也是人民群众国家管理的起点和标志。人民群众通过对社会的管理走向国家管理，行使民主管理权，人民当家作主才会具有非常丰富的内涵和真实的实质内容。
管理社会可以提升人民的民主法治素质。社会管理的过程也是人民群众民主素质发展和提高的过程。人民在社会管理中的交往、交流和往来，不仅是一个民主权利行使的过程，而且能够通过民主权利的行使充分体现出当家作主的精神，并在这过程中，不断发展自己的民主意识和民主素养，从而大大提升整个民族的民主素质。上个世纪以来，在人民民主的问题上，中国一直有所谓“人民群众民主素质太差”的说法。慈禧当年面临清末立宪的革命洪流时，就曾以“民智未开”来否认人民群众的民主素质和民主权利。辛亥革命以后，从袁世凯到蒋介石，虽然把人民主权写进了当时的宪法，但一旦涉及人民群众的民主权利，这些封建权贵往往会露出反民主的真相。遗憾的是，这种不相信人民群众民主素质的观点至今还有很大的市场。“中国老百姓民主素质不好”仍然成为我国社会主义民主的一个绊脚石。其实，没有民主的实践，就不会有民主的素养，民主的素养产生于民主的实践。发展社会主义民主，一个重要的方面就是要大力促进人民群众管理社会的能力和范围，人民群众只有具备了管理社会的能力和习惯，才能“关心国家大事”，真正行使管理国家的主人翁权利。
社会管理的民主实践，离不开法治的保障。民主政治就是法治政治。作为人民群众当家作主基本表现的社会管理必然有一个法治化的要求。从社会管理的内在逻辑看，社会管理法治化是社会管理本身的内在需要。在我国新的历史条件下，将社会管理纳入法治的轨道，有助于进一步增强全社会参与社会管理的活力，也有利于进一步完善社会管理的运行机制。比如，现代民主条件下的社会管理要建立不同社会主体之间平等、民主的社会合作机制，而法治无疑是创设和完善这一机制最有效的制度形式。最近网上曝出湖南衡阳两位局长因为工作事务“互殴”，表明我们社会中有些人，甚至一些官员都非常缺乏民主的社会合作理念。社会管理要面对不同的社会群体，而社会管理的主体又来源于这些群体，他们之间不存在行政权力上的服从关系。在这情况下，社会管理就离不开法治的保障。社会管理中有人不服，不能用“互殴”的方式解决纠纷，而应当有一个法治化的正义的纠纷解决机制。同时，社会管理应当也必须允许不同的群体表达自己的价值诉求，法治化的社会管理就是要创造一种条件，在这种条件下，任何群体都有权利也有渠道表达自己的诉求，从而实现社会管理的民主化。
社会管理法治化也是法治的优越性决定的。比如，法治具有规范性和预见性的优点。社会管理纳入法治的轨道，能够避免社会管理中的不确定性。因为社会管理是由人来管理的，而人的情绪、感情等总是变化的。邓小平说得好：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至走向反面。”将社会管理纳入法治化，就是要在制度上避免人的情绪、感情等对社会管理的不合理冲击，从而比较好地实现社会管理的预定目标，这是社会管理中法的规范性要求；同时，社会管理的目标还应当是可以预见的，任何社会管理都是为实现一定的目的。而法治是保障社会管理预见性最有效的力量。法的规范性所体现的强制性、规律性等等在某种意义上都具有保障社会管理预见性的功能。此外，法治还具有合理性和正义性的优点。古希腊哲学家亚里士多德说过：“要使事物合于正义，须有毫无偏私的权衡，法恰恰是这样一个中道的权衡”。因为“法治既保护自由又保护平等”，法治体现了法的合理性和正义的优点：“法律是摒绝了激情的理性，所以它比任何个人更可取”。社会主义法治主要不是靠强制，而是靠说理，靠融合在法律中的理性和德性使人守法。将社会管理纳入法治的轨道，就是要使法治的公平正义纳入社会管理。体现公正正义的社会管理，不仅是现代民主法治条件下人们对社会管理的基本期望，也是我们建设社会主义和谐社会的本质要求。

   
   

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社会管理法治化的实质是让社会管理回归社会
从理念上说，让社会管理回归社会，是社会主义民主的应有之义。在民主法治条件下，组成社会的主体是公民。让社会管理回归社会，就是回归公民社会。公民是社会的主人，社会的主人来管理社会，不仅是公民的宪法权利，也是公民的道德义务。作为宪法权利，公民管理社会，是人民当家作主的基本表现。民主法治建设，保障人民当家作主，在很大的程度上就是要促进公民管理社会的普遍化，真正实现社会管理的社会化。作为道德义务，公民管理社会，是公民作为社会主人的应有之义，也是人民当家作主条件下公民的社会责任。我们经常感叹，为什么在公共场所遇到坏人坏事时，有些人那样冷漠？其主要原因就是作为道德义务的公民责任没有体现。其根源在于我们的政府承担了过多的社会管理职能，而使社会的管理职能逐渐弱化甚至消失。这不仅不利于社会管理，而且也带来了极大的社会问题。比如商品打假二十多年来，假冒伪劣不仅没有减少，反而越来越多。今天的中国，假冒伪劣已经成为仅次于毒品的第二大公害，不久前甚至曝出年轻的父母们纷纷赴香港、国外购婴孩奶粉，导致香港婴孩奶粉断货的奇闻。与此相反，在今天的发达国家，由于社会管理比较发达，假冒伪劣几乎绝迹，出现了想买也买不到的现象。
社会管理回归社会，也是法治政府的基本要求。法治政府就是限权政府。在现代民主法治社会，限权政府的职能主要有三项：守夜人、慈善家和经济警察。守夜人保证社会的安全，慈善家对困难的群体予以救济，经济警察维护经济秩序。限权政府决定了政府在社会管理中的职责是有限的。我们常说“大社会、小政府”，所体现的就是这样一种限权精神。所谓大社会，强调的是人民群众对社会的管理，所体现的是人人都起来负责管理的社会状况。参与的人数之多，涉及领域之广，体现了社会之大。所谓小政府，就是限权政府。限权政府意味着政府的权力是有限的。政府不能什么都管，也不应当什么都管，有所管有所不管的政府才是好政府。而小政府之好就好在凡是社会能管的都由社会自己来管理，只有社会管不了的时候才由政府出面。由此，小政府之小是强调政府管理社会的职能和领域之小、之精、之重要，并不是说政府没有社会管理职能。比如经济警察，是市场经济中极为重要的社会管理职能，是保障市场经济规范有序的关键。政府作为市场经济的警察，以中立者的身份干预市场、规范市场和解决市场中的纠纷，是保障市场经济健康发展的根本力量。
从中国社会管理法治化的现状看，社会管理的根本问题，就在于社会管理的主体——社会的作用没有充分发挥出来。回顾我国改革开放30多年的历程，“政府垄断社会一切资源，国家权力无所不在、无所不能的一统天下的局面，已有所动摇。但总的来说，权力一体化和国家社会一体化的格局变化不大”。迄今为止，政府和社会的关系还没有理顺，我们社会中哪怕是最需要社会来进行管理的领域，目前仍由政府主导管理。但由于政府没有那么多的人力和物力，导致我国社会管理中的大量领域出现了管理真空。比较典型的是行业管理，我国的假冒伪劣如此猖獗的主要原因就在于最能有效遏制假冒伪劣的力量——行业社会的管理极为滞后，说得严重一点，中国目前甚至没有真正意义上的行业组织。与此相适应，政府几乎包揽了全部的社会管理职能，甚至连消费者打假这种纯属社会管理的事务，政府也没有放手。可以查一下各地的消费者协会，其会长几乎都是工商局的负责人。这样一种社会管理心态，客观上遏制了社会管理的发展和成熟，同时也造成社会管理的效率低下、矛盾突出，并滋生大量的腐败。一方面，一个无所不能的政府兼市场立法、裁判管理和直接参与于一身，对市场经济的生命线——公平竞争构成了极大的威胁。中国改革开放30多年，至今在一些重要的经济领域仍然存在垄断，市场的公平性、竞争性受到严重歪曲；另一方面，一个公共性不成熟的社会对于强势政府的不作为和乱作为往往无能为力。如国家一再明令禁止强拆，但中国大地上的强迁及造成的不公仍屡屡冲击我们的社会。长沙青竹湖镇800名村民因当地高尔夫项目而失去土地，开发商征用农地花费的成本为5000万，而这里一幢别墅的价格就能卖到5000万。由于失去了土地，很多农民仅能靠捡拾垃圾谋生……。这些现象是社会管理不充分造成的，反过来又会纵容和加剧权力的腐败，并遏制社会管理的发展。因此，发展社会管理，将社会管理回归社会，不仅是社会管理的需要，也是中国社会进步的根本途径。

   
   

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由此，对我国社会来说，社会管理的创新不是政府部门如何转变观念、改变管理方式的问题，而是政府树立法治政府的理念，走出社会管理、让渡社会管理、回归社会管理的问题。“管的越少的政府是越好的政府”，亚当·斯密的这个经济学命题在今天仍具有重要的法治价值：就是要政府从不该管的事务中解脱出来，凡是能由社会管的都由社会来管，凡是属于社会的都还给社会。从法理上说，政府拥有的权力要越少越好，因为任何权力都有“寻租”的趋向。这是社会和谐的应有之义。
社会的和谐首先是政府和社会的和谐，这就要求政府和社会之间存在一个边界。政府不能越过边界，只有在边界内的政府才是好政府。历史和实践证明，什么都想管的政府什么都管不好。而政府只有回到边界内，社会才有活力。我国改革开放已经30多年，回顾改革开放的历程，其实就是社会管理不断回归社会的过程。当年计划经济下，虽然中国地大物博、人民勤劳，但始终摆脱不了物质短缺、饥荒连连，甚至不少地方发生饿死人的现象。改革开放以后，农村和城市的经济管理权逐步从国家转到社会，短短30年，中国的经济面貌发生了根本的变化。如果说我国改革开放以来的进步与社会管理的不断回归密不可分，则今天我们仍然存在的问题，同样在于社会管理的回归不够。中国人民在经济生活中已经获得了较大的管理权，但在社会生活的其他领域，社会管理的回归还不到位，即使是经济生活本身，社会管理的回归仍然不够充分，有些领域甚至严重缺乏，所有这些不仅影响了经济管理权的行使，而且也影响了我国社会生活的全面进步。从这个意义上，社会管理回归社会是我国改革开放进一步发展的必然要求，也是我们建设和谐社会的关键。
社会管理回归社会也意味着我国社会结构的法治转型。从发达国家来看，由于形成了普遍化的社会管理机制，社会结构发生了极大的变化，政府、社会和公民之间形成了三个层次，社会成为政府和公民之间的一个环节或屏障。国家与公民的关系是间接的，国家通过社会与公民发生关系。老百姓之间发生纠纷，首先由社会介入，这就是社会管理。只有当社会管理无力解决的时候，国家才进行干预。比较典型的现象就是消费者打假。发达国家相关的行业组织和消费者组织，对消费所涉及的产品实施了极为严格的管理。德国的行业协会每年都有专门的随机性社会测评报告，严格管理产品质量。由于社会管理的发展，发达国家出现了一个极为有趣的现象，即使政府功能一度消失，社会照样能有序运转。比利时从去年6月13日的议会大选起，到今年英国威廉王子大婚的4月29日，竟然长达300多天没有政府，但比利时人仍然能够若无其事地过他们的日子，经济表现良好，还优于欧盟平均水平。在美国和加拿大，也经常发生没有政府的时候，社会却并没有因此陷入乱象，大多数人的生活依然井井有条，绝大多数社会服务功能也没有停摆，这都归功于成熟完善的社会管理。因此，社会管理回归社会，就是大力培育成熟的社会组织，发展作为中间层次的社会结构，政府从绝大多数社会管理中退出。这样一种社会管理的结构，不仅能够有效调动社会的主体——公民依法对社会事务管理的积极性，在极其广泛的社会层面实施管理，而且大大减少了政府的行政事务，使得政府能够把有效的财力和人力投于最重要的领域——维护法律的尊严，从而实现“管得最少的政府是最好的政府”的目标。

   
   

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在中国，社会管理回归社会还有其特殊的意义。中国有几千年封建专制的传统，封建专制的特点就是剥夺人民主体意识和管理社会的权利。辛亥革命以后，在中国延续了几千年的封建统治被推翻了，但封建社会那种无视甚至害怕人民群众的阴暗心理却并没有完全绝迹。民国初年，袁世凯问他的英文秘书顾维钧，什么是共和？顾告诉他，公众为公共事务操心，就是共和。袁世凯笑了起来，说咱们中国人，自家的院子还可以扫一扫，但垃圾出门就丢，院子外的事，没人操心，怎么搞共和？其实，袁世凯只说对了一半。历史上的中国人确实缺乏公共意识，但那是封建统治刻意造成的。清律就规定，凡汉人三十人以上集会者，皆以谋反罪处斩。随着社会的进步，中国人为公共事务操心越来越普遍，千千万万的中国人不惜抛头洒血，投身于民族解放和自由的公共事务，“五四运动”、“一二九运动”、“五卅运动”成为近代中国人民投身于公共事业的标志性事件。新中国成立以后，人民成了国家和社会的主人，但由于种种原因，我国社会管理的公共性长期没有发展。特别是近些年，由于市场经济的发展不科学，道德和精神文明的滑坡成为不争的事实，不仅导致我国出现严重的自然和社会环境污染，而且我们社会的道德底线也一次次面临挑战。官场溜须拍马、行贿谄媚者步步高升，“假大空”长盛不衰，“武大郎开店”越演越烈，公平正义严重缺失。在这种情况下，将社会管理回归社会，不仅是反腐败和平演变社会管理的需要，也是培植我国公民精神、推进我国社会道德和精神文明建设的迫切要求。
有人担心中国老百姓的素质差，连自己的事都管不好，能管好社会吗？其实，这种担心是没有必要的。管理能力和管理素质只有在管理中才能体现出来。如果人民群众文化水平低、判断力不够，可以通过教育使之提高管理的能力，而不能剥夺它们的管理权力和管理机会。如果人民群众没有管理社会的机会，管理素质和管理能力又从何谈起？如果说不放心群众的社会管理可以通过说理和实践加以改变，那么还有一种心态就值得警惕了，这就是有些人害怕也不愿意看到人民群众的社会管理，正是这种心态严重阻碍了中国社会管理回归社会。这种现象的根源在于社会管理权及其所带来的利益。比如，中国高校的行政化现象至今解决不了，原因之一就是有权的人们不愿意放弃依附于行政权的大量学术资源。从这意义上，中国的社会管理问题已经不是一个观念问题，而是一个实践问题，即中国的行政权如何通过法治建设回归到法治政府的应有定位，把属于社会的还归社会。
简单的结论
社会管理法治化涉及社会管理的许多方面，在所有这些方面，回归社会无疑是社会管理法治化最本质的内涵和起点。如果社会管理不能回归社会，则社会管理的主体就不是社会。而当社会管理排除了社会的时候，社会管理的法治化就不可能实现。因为法治的基础是民主，只有民主才需要法治。同样，社会管理法治化本质上应当是社会管理民主化的要求，社会管理法治化不过是社会管理民主化的表现。正是在这意义上，社会管理回归社会才成为社会管理法治化的前提和起点。社会需要用法治来保障和维护社会管理，才需要社会管理的法治化。如果社会管理不属于社会，则这种管理本质上就不会有法治化的要求。另一方面，社会管理只有回归社会，才能实现法治化。法治是民主的要求。社会管理回归社会，必然会产生社会管理法治化的要求。法治化不仅能够提升社会管理的效力，而且由于法治的规范性、预见性和人道性，使法治化成为社会管理最好的形式。也只有在这种形式中，我们的社会才不仅会产生最强大最持久的生产力，而且会带来最辉煌最和谐的社会幸福和人的全面而自由的发展，即“它是通过人并且为了人而对人的本质的真正占有，因此，它是人向自由、向社会的（即人的）人的复归。”