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2013全国两会时评分析:“大部制”能否降低行政成本?

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发表于 2018-9-8 21:45:56 | 显示全部楼层 |阅读模式
马庆钰:降低行政成本,机构编制应立法
    马庆钰:国家行政学院教授、博导、公共管理学部副主任
    两会期间,国务院机构改革和职能转变方案出台,新一轮国务院机构改革启动,国务院组成部门减少至25个。
    简政放权,是此次大部制改革的关键词。十八大报告也提出,要严格控制机构编制,减少领导职数,降低行政成本。让改革从上至下推行下去,降低行政成本的同时提高行政效率,从此次大部制改革来看,这些问题如何能够得到解决?
    《新京报》专访了国家行政学院公共管理学部副主任马庆钰教授。
    【关键词:职能转变】 大部制改革 政府正在让渡空间
    新京报:此次大部制改革方案出台,和您最初的设想一致吗?
    马庆钰:从目前的方案来看,已经撤并的几个部门是意料之中的,应该说也是矛盾比较多,舆论关注和人们生活直接相关的,如食品安全、铁道部、海洋局,都是焦点性问题,因此重点先从这几个部门开始,很有必要。
    整体来说,我对此次改革是持肯定态度的,比较实在,针对性很强,改革的动作也越来越求真务实。
    不过还有一部分,可以在下一轮改革时考虑,像农业部和水利部可以合并。文化目前是半整合。工业和信息化部和科技部,民政和社会保障,宗教、侨务、民族都有整合的空间。
    新京报:这次大部制改革您觉得突出的地方在哪里?
    马庆钰:这次改革在调整部门机构的同时,将转变政府职能放到了极为突出的位置。这是此次改革最主要的亮点之一。比如“政企分开、政资分开、政事分开、政社分开”,这四个分开说得很早,但这次采取的相关改革举措表现得更加沉稳、具体和具有操作性。说明改革领导者对“机构之表”和“职能之里”关系的认识越来越到位。
    比如在“政企关系”调整方面,这次改革是通过减少审批、减少许可、简化登记、减少收费等管理行为,来向市场和企业让渡自主空间;比如在“政社关系”调整方面,这一次的动作是通过采取一次性登记、减少对社会组织的双重管理、促使权力与社会组织脱钩等措施,向社会让渡自主空间;再比如在中央政府和地方政府之间的职权划分上,也有实质举措,主要是通过下放投资审批权限、下放经营审批权限、下放转移支付支配权限等,向地方政府让渡自主空间。
    这说明,政府集权式和“大一统”观念在发生变化。政府通过调整职责边界和减少干预,把自主权让给市场企业、让给社会组织、让给地方政府,这里面隐含着很重要的意义,这就是体现出公共管理的意味。虽然方案中没有明说,但是政府已经开始想到要整合各种社会资源,引导各方面来参与公共事务,让各路人马与政府形成一种合作格局,里面的确蕴含着公共管理理念和追求。
    我一直认为,社会发展到一定阶段以后,随着经济发展,社会的进步,和人们生活质量的提高,人们的社会心态会发生微妙变化。物质匮乏时代人们要求温饱,在摆脱社会匮乏进入物质丰富阶段后,社会成员就会要求参与权。制度调整就要跟上,制度调整的方向是为社会成员提供参与公共事务的机会。这也是化解社会矛盾和实现社会和谐的根本出路。
    如果政府对此变化视而不见,仍然固守传统观念,像千手观音一样,事必躬亲和垄断管理,那肯定是不行的。
     
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发表于 2018-9-8 23:24:20 | 显示全部楼层

    【关键词:降低行政成本】 规范公共预算不留弹性空间
    新京报:十八大报告在阐述“深化行政体制改革”时明确要求,严格控制机构编制,减少领导职数,降低行政成本。您如何看待领导职数过多的问题?
    马庆钰:行政成本和领导编制岗位有很大关系。我认为编制是一种稀缺性公共资源,编制是不能浪费的,编制一定要节约,这和成本效率息息相关。但目前编制管理太随意,缺乏法治规范,留下的弹性和自由裁量空间太大。这一矛盾焦点集中在部门机构设置和领导岗位及领导职数上面。
    说到在这次改革中是否也要沿袭以往减员增效的老路,我个人不赞成。我不认为公职人员数量人满为患。目前主要的问题是这个队伍的岗位配比不合理。主要是一线窗口人员少,而后台人员多了。应当借鉴管理经验成熟的一些国家的经验,增加做执行做服务的人员比例,这个比例最少也应当是六四开,即一线窗口不少于60%。对于在领导岗位上的人,整合大部门后,领导岗位和职数自然会减少,原机构的一些领导人员利益会受到影响。对这些对改革做出贡献的人,应当有一个过渡政策,副职多一些也不可避免,或者保留原有的级别和待遇。留出消化的周期来,直至一个岗位的领导到退休年龄后,职数可以自然消减,不要再补充。对于新上任者则执行改革后的政策。这个消化周期怎么也得五年左右。
    解决机构设置随意和领导职数设置随意是一个规范与法制化的过程。根本途径是修订和完善有关的国家机构编制法律法规,严格确立编制管理的严肃性和法律地位。大部制改革是一个很好的机会,应当将编制管理改革和立法与大部制改革结合起来做。围绕政府职能权限、政府间关系、职能口径、机构数量、人员编制、岗位结构、审定程序等内容,进行全面而科学的梳理和法规制定,将机构设置和领导职数设置中那些似是而非,语焉不详的表述一定要尽量数字化和具体化。比如,省级以下各级地方党委和政府实行兼职领导模式,正副职数总额不超过5个。在此基础上,进一步制定国务院所辖机构的组织条例,进一步制定地方各级政府单独的组织条例,形成符合现代政府要求和完备的政府组织法体系。
    新京报:您认为,大部制改革可否解决行政成本高的问题?
    马庆钰:目前我国行政成本方面社会诟病不少,政府也是在想办法解决。十八大以后中央提出了非常有影响的八条规定,而且要求各级机关厉行节约,杜绝浪费。大家已经注意到,在这个刚刚过去的春节期间,一些以政府机关为主要客源的酒店几乎要倒闭了,说明中央的举措真是立竿见影了。三公消费方面现在也在控制,我所知道的,现在出国限制就比以前严得多了,以前部长出国规定可以带十个以上随行,现在是六个人。包括开会也受限制了,一个机关开社会性或者国际性会议的报批手续比以前严多了。还有机关车辆现在也受到比以前更严格的控制。再就是国务院已经带头让各个部委年底要报告公共开支的情况。虽然还不够细化,但总归是行动了。
    除了这些外,我认为预算很重要。要想降低行政成本,公共预算一定要规范,不要留下太大的弹性空间,要有硬性规定。如预算一定要硬性规定国家机关自身行政开支的最高上限,同时,预算一定要硬性规定每年公共服务支出的最低下限。
    与降低行政成本相关的,还有一个极其重要的影响因素,就是一定要强调和要求领导的示范作用。新中央领导的八条措施之所以一片叫好,且效果明显,关键是领导从自己做起,自然会产生上行下效的效果。
    至于对行政成本的监督,我认为,有规定才能监督,如法律法规规定了的没有做好或者没有做到,那就可以依法问责。但现在很多是于法无据,给一个处分一个警告,那有多大作用?譬如办公用房要有具体的面积规定,相关的领导办公福利要有规范,领导退休以后的待遇要合理且一定要有法律法规的依据,机关的接待也一定要有明确的规定,政府办公设施的建设甚至淘汰都要有明确规定,等等。领导们自己心中有数,也就会更加严格要求自己,而监察审计部门也好出手履行职责。如果仅限于某某部委的一些文件,威力肯定不够。
     
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发表于 2018-9-8 23:38:39 | 显示全部楼层

    【关键词:基层改革】 改革可成为地方行政考核指标
    新京报:有人提出,中央推行大部制改革,但是有些地方,几年来改革效果不大。依您来看,基层的机构改革如何推动?
    马庆钰:上面改下面不改,或下面改上面不动,都不行。改革是一个大趋势,但在推进过程中会遇到利益相关者的博弈,一些利益受损的部门和领导者个人可能会持有消极态度,甚至会阻挠改革的进程。
    为了能够将经由法定程序公布的改革方案执行到位,一定要有专门的监督检查评估部门,否则在一些地方一些环节,会打折扣。比如大家看到改革中要兑现职能转变和职能转移,结合大部制改革来放权,中央放了,省里怎么做,地市级怎么做,会不会截留啊?还有审批权限的下放会不会名副其实呢?表面上是放权了,但却把最没有含金量的放下去了,有好处的抓得紧紧的。过去的几年中,也有这样的教训,70%的权力下放了,但是没有用,真正重要的30%的权力还握在手里。
    为此,大部制改革在权限下放的过程中,需要有专门监督执行的责任部门,要有核实评估和问责的部门,这个任务的承担者和工作机制接下来应当明确。
    至于地方政府机构的改革还是要靠上面的带动。但是这也不能一刀切,改革氛围的形成也需要个过程。可以把地方的大部制改革作为一个对地方主要领导的考核指标,改革步伐走得怎么样,职能转变和职能转移有无实质性措施,有没有体现服务性政府的目标要求,都可以作为考核标准,而且各地方政府之间要进行比较。这样会对政府改革产生推动作用。(新京报时事访谈员 兰燕飞)
     
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