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大部门体制,又称大部门制、大部制,一般是指将职能相同或相近的部门整合、归并为一个较大的部门,或者使相同相近的职能由一个部门管理为主,以 减少机构重叠、职责交叉、多头管理,增强政府履行职能的能力。大部门作为政府机构设置的一种形式,是相对于小部门而言的,通常管理职能较宽,业务管理范围 较广,对一项政府事务或几项相近事务实行统一管理。
党的十七大对我国新时期加快行政管理体制改革做出了新的部署,提出了新的要 求,其中明确提出要“加大机构整合力度,探索实行职能有机统一的大部门体制”。学习领会这一新的改革要求,积极稳妥地实行大部门体制,对于推进政府职能转 变,优化政府组织结构,确保政府全面正确履行职能,有着重要意义。
实行大部门体制的必要性
大 部门体制,又称大部门制、大部制,一般是指将职能相同或相近的部门整合、归并为一个较大的部门,或者使相同相近的职能由一个部门管理为主,以减少机构重 叠、职责交叉、多头管理,增强政府履行职能的能力。大部门作为政府机构设置的一种形式,是相对于小部门而言的,通常管理职能较宽,业务管理范围较广,对一 项政府事务或几项相近事务实行统一管理。所以,实行大部门体制的关键,在于实现职能有机统一。在我国现阶段,探索实行职能有机统一的大部门体制的必要性, 主要体现在三个方面:
有利于提高政府履行职能的能力。改革开放以来,我国先后进行了5次大的政府机构改革,使政府职能有 了重大转变,机构编制得以精简,管理方式不断创新,大体上与我国改革发展的进程相适应。但是,政府体制改革并没有到位,而且随着改革和发展,政府管理面临 着许多新的问题,主要表现在机构重叠、职能交叉,政出多门的问题突出,例如城乡建设、环境资源、交通运输、食品药品、人力资源、社会保障等领域都不同程度 存在着类似的问题,成为影响政府效能的体制因素,不仅造成了部门职责交叉、权责脱节、推诿扯皮、多头管理、效率低下现象,更为重要的是,加大了行政成本, 影响了政府履行职能的能力,因此,对一些相近职能或融合性强的职能进行整合,探索实行大部门体制,有助于从体制上理顺部门间关系,使政府运行更加顺畅,提 高政府全面履行职能的能力。
有利于适应市场经济发展的要求。在市场经济条件下,政府是“有限政府”,政府的职能和规模都 是有限的,政府的作用主要限定在“市场失灵”的公共事务领域,如宏观经济调控、建立法律框架、提供公共产品和服务、维护社会公正和秩序等,较少干预微观经 济运行。改革开放以来,我国按照建立社会主义市场经济体制的需要,进行了多次机构改革,精简了大量按计划经济而设立的专业经济管理部门,同时健全了宏观经 济管理部门、市场监管部门。进入新的发展阶段,随着市场经济发展和经济增长方式转变,要求政府进一步转变职能,实行政企分开、政事分开、政资分开、政府与 中介组织分开,加强宏观调控,减少对微观经济的干预,但目前政府体制上存在的职能配置不合理、部门分割、资源分散等问题,不利于市场经济的发展。比如说, 有的综合部门既管宏观又管微观,既管规划又管项目审批,不能集中精力搞好宏观调控,也不利于产业管理部门进行统筹协调;有的部门政企不分,既当“裁判 员”,又当“运动员”,干预微观经济社会事务;因此,在新的改革发展起点上,按照大部门体制改革的思路,有机整合政府职能和部门,加强中央政府的宏观调 控、政策规划制定、维护法制政令统一实施等宏观管理职能,减少对微观经济运行的干预,充分发挥市场在资源配置中的基础作用,形成适应市场经济发展的政府体 制。
有利于形成精干高效的政府组织结构。政府机构是承载政府职能的实体,为了履行职能,政府通常需要设立相应的管理机 构。在传统社会,政府职能比较简单,机构设置也较少,如古代中国仅设有吏部、户部、刑部、兵部、礼部、工部等几个部门,美国在19世纪初只设有国务院、财 政部和陆军部三个部门。进入现代社会,随着经济社会发展,政府管理的事务越来越多,各国都先后增设了许多新的管理机构,如能源、运输、环保、社保、卫生、 信息等部门,但是政府也不能增加一项职能就设立一个机构,使机构数量无限扩张。为了解决这一难题,国际上采取的流行做法,就是将职能相近的部门重组为一个 大部门,实行大部门体制,如发达国家无论大小,内阁部门一般保持在15-20个之间,而发展中国家则相对多一些,在20-30个之间;同时,为了行使某项 相对独立的职能,或管理某方面的事务,大多数国家设有其他行政机构,如独立机构、直属机构、办事机构等,名称、数量和职能取决于各国政府管理需要,形成了 以内阁部门为骨干框架,其他行政机构相辅相成的政府组织结构。在我国,政府同样面临着管理职能增加但又不能设立过多机构的矛盾。探索实行大部门体制,统筹 考虑职能配置和各种类型机构设置,有助于政府在保持合理机构数量的基础上全面履行职能,逐步形成更加精干高效的现代政府组织结构。
实行大部门体制是一个积极探索、循序渐进的过程
探 索实行职能有机统一的大部门体制,应以科学发展观为指导,按照建设服务型政府、法治政府和效能政府的要求,积极稳妥地加以推进。无论是部门职责的重新界 定,还是机构的调整重组,都要有利于政府全面正确有效履行职能,有利于解决现行政府管理体制存在的突出问题,有利于推动科学发展,促进社会和谐,更好地为 人民服务。
目前,我国经济社会的总体形势是好的,改革的方向和任务是明确的,推进改革的有利因素很多,但也面临着许多新 情况新问题。应当看到,在我国实行大部门体制,还处于探索阶段,缺乏成熟经验,实行大部门体制需要一个探索过程,必须坚持积极稳妥的方针。一方面,要抓住 时机,积极探索,首先选择一些意见集中、影响全局的重点领域,实行大部门体制,迈出坚实步伐,争取有所突破。比如说,加强环境保护,改善生态环境,事关可 持续发展和人类生存环境,应将环保职能整合和机构设置摆到更加突出的位置;使全体人民住有所居,事关民生,建设职能的调整,应统筹协调城乡建设,把住房建 设、住房制度改革放在更加突出的位置,着力解决低收入家庭的住房困难。另一方面,大部门的设置,主要取决于我国改革面临的环境、条件和内容,要充分考虑到 现实可行性,循序渐进,分步实施,避免出现这样那样的问题。比如说,为了加快形成综合交通运输体系,发挥各种交通运输方式的整体优势,突破经济社会发展的 “瓶颈”,有必要整合各种交通运输管理职能和机构;同时考虑到有的管理部门的特点以及运行情况,改革需要一个过程,相关职能和机构整合就要从现实可行性出 发,逐步推进。
从我国改革历程看,改革开放以来,我国根据各个时期改革发展的要求,逐步推进政府职能转变和机构改革,为 逐步实行大部门体制提供了成功经验。例如,1982年的改革,主要是精简机构人员,国务院工作部门由100个(含部、委、局、办,下同)精简到61个,人 员编制缩减约25%。1988年的改革,按照职能转变的要求,国务院工作部门由72个减少到68个,人员编制精简20%。1993年的改革,按照发展社会 主义市场经济的要求,国务院工作部门从86个减少到59个,人员编制减少20%。1998年的改革,精简了9个专业经济管理部门,国务院工作部门减少到 52个,人员编制减少47.5%。2003年的改革,主要是进一步转变政府职能,调整机构设置,完善与市场经济相适应的政府管理体制。以上五次国务院机构 改革,标志着政府改革的重要阶段,呈现为一种分阶段、逐步推进的过程,适应了不同时期改革发展的特点和要求。实行大部门体制,应充分运用以往成功经验,实 事求是地逐步推进改革进程。
从国际经验看,成熟市场经济国家实行大部门体制,也大多是逐步推进、不断调整的。例如,英国 的大部制就经历了一个逐步完善的过程,其外交和联邦事务部,是1968年由外交部和联邦事务部合并而成的;商业、企业和规划改革部,儿童、家庭和学校部, 创新、大学和技能部等部门,是1997年通过机构整合成立的;环境、食品和农村事务部,是2001年由原来的农业、渔业和食品部与环境、运输和地区部整合 而成的。美国1955年通过机构整合成立了卫生、教育和福利部,1979年又将该部分解为卫生与公众服务部和教育部两个部;农业部经过了多次重 组,1994年又将商务部和内政部负责的相关职能划归农业部;国土安全部是2003年由22个联邦机构重组而成的超级大部。德国1986年成立了环境、自 然保护和核安全部,接管了原来由内政部、农业部和卫生部共同负责的环境保护职能,形成大部制;2001年成立的消费者保护、食品和农业部,是由原食品、农 业和林业部改组而成。日本内阁部门原来有1府22省厅,2002年重组合并为现在的1府10省厅,尽管这次机构重组是通过一次大规模改革完成,但从上世纪 90年代中期就开始着手进行,专门设立了改革推进机构,制定了中央省厅改革法律等,到2002年才正式完成,历时多年。
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发表于 2016-6-23 11:22:38