申论热点解析：科学立法

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[中公论述]
要完善立法规划，突出立法重点，坚持立改废并举，提高立法科学化、民主化水平，提高法律的针对性、及时性、系统性。
——习近平
要把法律放在神圣的位置，任何人、办任何事，都不能超越法律的权限，我们要用法治精神来建设现代经济、现代社会、现代政府。
——李克强
[科学立法的基本含义]
所谓科学立法是指立法过程中必须以符合法律所调整事态的客观规律作为价值判断，并使法律规范严格地与其规制的事项保持最大限度的和谐，法律的制定过程尽可能满足法律赖以存在的内外在条件。此定义表明科学立法要符合它的内在条件，即与其规制的事项保持契合，立法要与外在条件保持一致，是各种内在与外在因素共同作用的结果。
[科学立法的实例]
事实上，有许多生动的事例可以说明法律、规则、制度的好坏。比如2013年年底由全国人大常委会废止的劳动教养制度，虽然历史上曾发挥了积极作用，但已不能适应我国现阶段经济社会发展与公民权利保障的需要，成为不好的制度，因此它的废除深得人心。再往前追溯一点，2011年国务院通过《国有土地上房屋征收与补偿条例》替代原《城市房屋拆迁管理条例》，2003年国务院通过《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》取代原来的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，都是因为原有的制度不合理。
当然，也有相当多令人称道的制度安排。比如2013年4月全国人大常委会通过旅游法后，人们用“恼人的购物少了”直观评价这部法律的实施效果，实际表达了对保护旅游者合法权益的立法主旨的赞许。2014年3月15日开始实施的新修订的消费者权益保护法，赋予通过网络等远程购物的消费者反悔权，消费者可以7日内无任何理由退货。新出台的特种设备安全法将电梯和大型娱乐设施都纳入其中，修改后的商标法在申请方式上确立了电子申请的法律地位，等等。近来，无论是新制定的法律，还是修改后的法律，都明显更贴近人们生活，更符合客观实际需要。

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[正确认识法律与规律的关系]
讨论科学立法问题，就不能回避法律与规律之间的关系。现实中，这主要有两种倾向。一是强调法律的国家意志性而否定它的规律性。二是将法律与规律性等同起来，强调法律的规律性而否定它的国家意志性。这些年来，后一种倾向似乎更为突出。过去我们强调法是统治阶级意志的表现，在经济领域中造成了违背经济规律的恶果，足以引起教训。还市场经济法律以其客观自身规律的本性，这是市场经济法律的第一要义。而把法律看作是客观自身规律表现的观念，就体现了罗马法中自然法的精神。
其实，不能简单地说，法律就是(客观)规律。法律作为主观范畴(具有客观性的内容)，客观规律作为客观范畴，二者在产生的原理、存在的形态等方面都有重要区别。
一是两者的特性不同。
首先，规律是事物的内在的客观必然性的表现，它本身包括自然规律和社会规律，而社会规律还可继续划分，比如说中国特色社会主义有三大规律：共产党执政规律、社会主义建设规律和人类社会发展规律。自然规律是自然现象自发地、盲目地发生作用的，而社会规律则始终存在着人的目的与意识的参与，法律一定要通过人而发生作用，人要守法，也要有人去执法司法，所谓“徒法不足以自行”。即使是有关自然、生态等方面的法律，所调整的也是人与人之间的关系，是一种社会关系，而不是人与自然(包括动物)的关系。比如，饲养的动物(猫、狗、甚至藏獒)造成他人损害的，动物饲养人或者管理人应当承担侵权责任，法律所惩罚的也不是猫、狗、藏獒等本身，而是它的主人(或管理人)。
其次，法律不仅有客观性(物质制约性)，还有主观性(国家意志性)。
法律作为一种社会规范，它本身是人类的创造物，是人类把法律发明创造出来以体现一定的理想、价值。换句话说，法律是不同时期、不同地域的人们解决纠纷的手段、工具或技术装置，也是人们价值观的一种载体。法律是人类的创作，是属于主观世界的，具有主观性和能动作用。法律绝不只是反映社会现实的被动物，它具有创构、建设和生成的作用。规律是一种客观存在，它只能被发现(不是发明)，既不能被创立也不能被消灭，不因人的喜好和意志而转移。它是“在事后作为一种内在的、无声的自然必然性起着作用”。法律是可以依社会的发展变化而进行“废”、“改”、“立”的。它是人们主观能动性的结果或表现，是“预先地、有计划地起作用”。
二是两者的作用范围和强度不同。
首先，二者作用的范围不尽相同。尽管自然规律与社会规律有明显不同，客观规律(尤其是自然规律)不因人类发现、认识与否都是普遍地起着作用的，也不因时间、地域、民族等的不同而不同。放眼世界，可以看到，尽管人类社会中有种种“复辟”、“倒退”，但只是个别的、暂时的，最终都不会阻挡历史发展潮流。法律作为社会规范，其社会成员须一体遵循，但是，这里的社会成员往往是局限于一个国家或地区，国际法也不是当然地就适用于所有国家或地区。
其次，二者发挥作用的强度也不同。法律规范“是规定行为命令或确定语句，这些行为命令或确定语句包含着规范性的、具有约束力的形成意志。”皮亚杰说：“规范不出于对存在着的关系的简单确认，而是来自另外一个范畴，即‘应该是’的范畴。因此，规范的特点在于规定一定数量的义务与权限，这些义务与权限即使在权力主体违反或不使用时仍然是有效的。而自然规律建立在因果决定论或随机分配之上，它的真实价值完全在于它与事实的相符一致。”法律规定的实现，既需要自律，更需要他律。因为人们可能自觉遵守法律规范，也可能被动遵守，就是说，人们如果不遵守法律规定，执法机关和司法机关就会强制其遵守，这也是法律的实施需要国家强制力作保证的根本原因之一。事实上，人们违反了法律有可能受到制裁，也有可能逃避制裁。但是，违反了规律是不可能逃避其惩罚的。
同时，法律与规律之间也有密切联系，主要表现在以下两个方面。
一是法律被客观规律决定和制约。
在最终的意义上，法律是被经济社会条件所决定的。所以，立法必须遵从经济社会发展等客观规律。马克思指出：立法者“在任何时候都不得不服从经济条件，并且从来不能向经济条件发号施令。无论政治的立法或市民的立法，都只是表明和记载经济关系的要求而已。”同时，立法还必须遵从法律自身的规律，比如，法律规定的周延细致、法律规则之间协调衔接、法律体系的内在和谐等。只有如此，法律才能顺应自然和社会的要求，法律才能有效规制社会生活、调整社会关系，建构起理想的社会秩序。
二是法律与规律之间存在交叉重合的情况。
大体上说来，当今世界各国的法律都没有对包括自然规律在内的各种规律予以重述或规定。但是，法律关于投票与计票、处罚与赔偿金额、刑期、时效等的规定必须符合数学的原理。同时，伴随着人类探寻科学和技术，对科技研发活动与成果的使用、转让等进行规范，不仅法律的调整范围不断拓展，而且法律与规律(或科技)之间也存在交叉和重合的情况，特别是在安全生产、卫生健康、环境资源保护、核能研发应用等领域的技术规范，常被法律予以吸收，成为强制性标准(或规范)，成为必须遵循的法律规范。在这种情况下，人们若违反了法律，就不仅要受到法律的制裁，也要受到规律无情的惩罚 ，比如，必然发生种种事故，区别只在于事故的大小和严重程度不同而已。
正确认识法律与规律二者的关系，就要反对把法律简单地归结为规律，因而，既不能过分夸大立法者的创造作用，以为创制法律可以不顾规律，也不能否认立法者的创造作用，以为规律可以直接地生出法律来。

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[科学立法的实质内容]
首先，科学地划分法律与道德、风俗习惯、行业规范等各自的调整范围。能够通过其他社会规范解决的问题，就不要立法，要破除“法律万能”的观念，不要一有问题首先就想到要立法，就不分青红皂白，什么都纳入法制轨道。
其次，立法要体现时代精神，积极回应时代关切。一是因应人性，扬善抑恶。二是保障私权利和规制公权力，而明确国家权力的范围，目的是更好地体现和保障人的权利与自由。三是应对高风险社会中的地震、海啸、泥石流、飓风等自然风险，以及政治、经济、军事、道德、法律等人为风险。四是从实质内容和形式上体现正义理念。
再次，法律体系和谐一致。
第一，法的渊源的和谐，就是立法体系上的和谐，是法的纵向关系上的和谐。宪法具有最高法律地位，一切立法都必须以宪法为根据;一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。
第二，法的部门的和谐，就是法律体系在横向上的和谐一致。宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等法律部门都必须同宪法保持一致，每一法律部门内部也要协调一致，不得相互矛盾、冲突。
第三，法的内部结构的和谐，就是指作为法的表现形式的规范性文件内部结构、体例等的和谐、有序。立法时要有全局观念，要注意一个规范性文件前后的协调一致，也要注意这个规范性文件与其他规范性文件的和谐。法律体系内部的和谐一致、法律与社会关系的协调，都不是自然而然的，也不是自动实现的，而是要通过不断地废、改、立，才能逐步实现的。
最后，立法要接受检验。
一是法学上的检验。这要采取“试错法”、实行“猜想与反驳”的方法，但还有特殊的地方。一方面，法学往往不能设计出大规模的试验，因为社会不能或至少不愿意等到科学研究结果出现之后再做出执法决定(直至最终作出司法判决)，也不同意当法律科学原则过时的时候对先前的司法判决进行细小的修改。另一方面，法学理论上检验的方法只能是以现行规范、法律原则以及法律体系为准据，用以判断相关结论与其他规范、法律目的是否相符，或其是否适宜事理。
二是实践的检验。立法产品的质量如何，管不管用，需要社会来检验，就是要将其在社会生活中实现。这种实现的机制就是通过法律适用将“事实构成”与“法律后果”连接起来。同时，还采取“试错法”，定期或不定期的回望过往，对法律本身进行客观公正的评估。

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[科学立法对立法工作的要求]
一、科学性
立法是向社会提供规则、供给制度，但规则和制度不是立法机关单纯的主观意志，更不是臆想，而应是一种规律性东西的宣示。因此，立法应当是探求经济和社会发展规律的过程，也是将这些规律转化为制度和规则的过程。
一个国家和社会是否有活力，是否具有发展潜力，关键看这个国家和社会中的人民群众是否能保持活力，能否充分发挥创造力。立法所确立的制度应当有利于发挥公民、组织的积极性、主动性和创造性。立法必须注重保护公民、组织的合法权益，即使所建立的制度需要限制公民的权利和自由，也应保持达到这一目的的最低限度。
改革是当前我国的时代特色，改革发展过程事实上是改变旧体制和旧制度，建立新体制和新制度的过程。立法必须以改革发展为导向，适应改革发展的要求，所确立的制度应力求体现改革发展精神，推进和保障改革发展，不能成为改革发展的阻碍者，建立的制度如不符合改革发展要求，应及时调整和修改。
二、统一性
在我国，立法是多层级、多主体的。既有中央立法，也有地方立法;既有人大立法，也有行政立法。从主体看，在国家层面，有全国人大及其常委会、国务院、国务院部委和直属机构;在地方层面，有一定层级的地方人大及其常委会、一定层级的人民政府等。从立法表现形式看，有法律、行政法规、地方性法规、规章等。当然，除这些能称为立法的，还有大量由行政机关制定的规范性文件，如县政府针对征地补偿发布的补偿标准，虽不能称为立法，但县政府的确是在制定规则，因而也要遵循制定规则的要求。
如此多的主体，如此大量的规则，立法的统一性和协调性就显得十分重要，否则立法“打架”、立法不一致，不仅起不到立法效果，而且会造成混乱。目前，在立法中，部门利益和地方利益因素、认识上的不统一和立法质量不高等因素，导致立法冲突现象在一定范围内存在，使执法者和守法者难以选择。例如，根据立法的规定，涉及民事基本制度、基本经济制度的事项只能由法律规定。财产所有权制度是经济制度和民事基本制度的核心内容，地方无权对此作出规定。但有的地方人大或政府却禁止摩托车和电动自行车的销售和行驶。
保证立法的统一性，要求有权立法的机关必须在自己的职权范围内立法，不能超越职权。按照规定，限制人身自由的处罚和强制措施，只有全国人大及其常委会首先作出规定，其他立法机关无权设定，这就是“法律保留”，即保留给最高立法机关创设。更为重要的是，立法机关立法时要“瞻前顾后”“上和下睦”。“瞻前顾后”是指立法时要考虑与正在进行的相关立法的衔接和协调，也要考虑与已有立法的衔接与协调，特别是后者。“上和下睦”是指立法时要考虑在立法级别上比自己高的机关制定的规则，也要考虑比自己低的机关制定的规则，特别是前者。立法确立的规则是有等级高低的，如全国人大制定的法律在效力上高于国务院制定的行政法规，行政法规又高于地方人大制定的地方性法规。“上和”就是要求级别低的规则不能与级别高的规则冲突。“下睦”不是要求级别高的立法机关制定规则时要照顾级别低的，而是对级别低的规则出现的问题，级别高的规则在制定时应通过立法加以纠正、弥补。
三、民主性
法律是各种利益的调节器，立法过程应当是一个允许不同意见、不同利益在此反映、体现的过程。民主立法要求立法机关在立法时要体现人民的意志，反映人民的心声，保障人民的权益。一方面，立法或起草议案时要树立以人为本的理念，全面了解人民的需求，在立法导向上真正保护公民的权益;另一方面，在立法过程中倾听人民和公众的意见。立法要公开透明，除依法需要保密外，草案要向社会公布。立法应强化公众参与，公开征求公众意见，并以适当方式反馈意见采纳情况。

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[科学立法的实现路径]
我国实行科学立法，必须坚持以中国特色社会主义理论体系为指导，遵循立法的科学理论，还要从以下几个方面着手。
一、科学合理的立法体制机制
一是立法决策体制机制。有立法权的人大及其常委会作为立法主体，是立法决策和立法协调主体。不过，人民代表大会主席团和委员长会议(或主任会议)在立法决策和协调过程中发挥着重要作用。
二是立法权限。现行宪法和有关法律对立法权限划分作了基本界定，确立了统一的、分层次的立法体制。现在看来，立法权限的划分还不够明晰，需要修改宪法和立法的相关规定，进一步规范和完善这一体制。
第一，从纵向来说，要明确中央与地方的立法权限划分;明确省(市、自治区)人大及其常委会与较大的市人大及其常委会的立法权限划分。
第二，从横向来说，要着重厘清立法权与行政权的界限，既要明确全国人大及其常委会与国务院的立法权限划分，细化宪法第八十九条关于国务院行政管理职权的事项，界定何为“执行法律”、“行政管理职权”等，细化立法第八条关于专属立法权的规定;又要明确地方人大及其常委会与地方政府的立法权限划分。
第三，要明确人大与其常委会之间立法权限的划分，目前法律法规大多在人大常委会上通过，而很少(有的地方几乎没有)在人民代表大会上通过。依法将更多的法律法规草案提请代表大会审议和表决，既是发挥人大代表在立法中的作用的应有之义，也是增强法律法规正当性的必然要求。
二、完善的立法程序
立法本身是一件大事，所以立法的协商、协调，不仅要在会下进行，也要在会上进行，而且要采取公开立法这种让人看得见的方式进行。当前，在立法工作中要实行更加广泛的协商，“深入开展立法协商”。
一是扩大立法博弈。立法本质上是各种社会利益的分配和协调，是不同利益主体之间的博弈，是对既有利益格局的调整，是在打破现有利益格局的条件下，通过协商和博弈，重塑新的利益格局，既保护共同利益，也保护个人利益。这本身既是民主立法，也是科学立法。我国正处于社会急剧转型时期，复杂的政治和社会局面使得各项改革均步入了“深水区”，举步维艰，实质上就是利益的表达与博弈不充分，而这又加大了改革的难度，延缓甚至阻碍了改革进程。因此，对利益的调整必须格外小心，必须与所涉及的利害关系人进行沟通，扩大和促进博弈，进而形成共识，达成各方均能接受的方案，平衡各种利益，体现和保障各利益主体不同的正当利益。
二是进一步丰富方式方法。在立法过程中，已广泛采取座谈会、书面征求意见、调查研究、列席和旁听、公民讨论、专家咨询和论证、媒体讨论、信访等形式。在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。这些方法的广泛运用，不但有助于法案起草者深刻了解和把握各有关方面的利益、愿望及相关要求，而且有助于立法协调工作的实施，保证立法顺利进行，使法案更加成熟，质量更高。这需要修改完善立法，从法律上进一步予以明确，做好立法沟通协调工作。
三是立法工作要坚持走群众路线。建立健全相关的具体制度，使群众参与立法制度化、法律化，把“运动式”的参与变成制度化、法律化的有序参与，特别是要适当改变以往立法工作中的一些做法，继续征求有关部门、有关方面的意见，但又不能局限于此，以免使得有关主管部门“借法扩权”、“与民争利”，更要征求法律所调整范围内的利益集团和群众的意见，扩大有不同利益的公权力机关的参与，特别是要扩大各种不同利益群体、不同利益阶层的公众参与和博弈。就是说，对政府部门组织立法起草或参与立法起草中可能渗入的部门利益，应当通过公众参与、其他部门参与、立法审查、权力机关审议及其他程序博弈机制进行制约，以最大限度地反映各种不同利益群体、不同利益阶层的利益和意志。
四是完善立法听证制度。第一，明确立法听证的范围，什么样的法律必须经过听证、什么样的法律不必经过听证等。第二，规定立法听证的程序和相关规则，如选择参与立法听证的人或团体，举行听证会的法律效果，举行立法听证会的程序规则等。减少听证事项、范围和适用程序确定的随意性。第三，确定和强化“反对意见(原则性分歧意见)优先发言、重点对待”原则。
三、高超的立法技术和艺术
一是关于立法技术。立法技术是实现立法目的的必要手段和工具，是指法律的内部结构和外部结构的形式，法律的修改和废止的方法，法律的文本，法律的系统化等方面的规则。法律的调整的对象不同，调整方法也不一样，既有公法与私法的调整方法之分，也有刑罚、行政处罚、民事处罚之别，这都是有讲究的。同时，法的目录、标题，法的总则、分则和附则等的制作技术，也需要加以改进。
二是规范立法的语言。语言是法律条文的载体和表现形式，立法语言具有自身鲜明的风格和特质，所谓“法言法语”，最基本的要求是明确性，同时模糊性是立法语言难以消解的属性。这是因为，立法者认识能力是有限的，语言本身具有模糊性，法的普遍性本身蕴含了模糊性、抽象性、概括性。因此，立法语言的使用，不仅是技术，也是艺术，立法须要兼顾语言的明确性和模糊性，该明确具体的一定要明确具体，该模糊的一定要模糊，既有刚性又有弹性，既有原则性又有灵活性。
四、严谨细致的立法论证
一是加强论证工作。在论证立法的必要性、重要性的基础上，进一步加强对立法的科学性、可行性，出台时机，可能产生的社会效果(正面的和负面的)等内容的论证。作为一种公共决策和国家行为，立法本身、更不用说执法都是要耗费社会资源的，而社会资源是一定的、有限的。因此，要采取成本效益法，对执法成本、执法收益等进行客观分析和论证，其中执法成本包括：执法机构、人员编制、经费等。
二是开展立法评估。法律法规在实施一定时间之后，要开展评估工作，检测其实施状况，发现其中存在的问题，加以修改完善，增强可行性、可操作性，真正将纸上的规定变成现实的东西。
五、专家学者的智慧与作用
一是要充分发挥专家学者的作用。立法过程中广泛征求专家学者的意见，有利于提高法案的质量。但由于受多种因素影响，在实践中专家学者为立法贡献智识的情况却很少。要转变思想观念，切实防止“权力让专家成为长官的奴婢”的现象，充分发挥专家学者在立法中的作用。
二是健全专家学者参与立法的机制。要进一步建立健全专家咨询、顾问制度，发挥各方面专家学者的作用。现代社会中专业性、技术性问题大量出现，立法就必须征求相关学科领域专家学者的意见。同时，要征求语言、法律等方面专家学者的意见。在制定1954年宪法的过程中，宪法起草委员会聘请法律专家周鲠生、钱端升为法律顾问，教育家叶圣陶、语言学家吕叔湘为语文顾问，从各个角度对宪法草案进行研究推敲。历史证明，效果是很好的。