公务员时政热评：履行地方债须转变政府职能

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根据财政部网站消息，地方政府自发自还债券终于开闸。财政部5月21日下发通知称，经国务院批准，2014年上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、江西、宁夏、青岛试点地方政府债券自发自还。根据财政部制定的《2014年地方政府债券自发自还试点办法》，自发自还是试点地区在国务院批准的发债规模限额内，自行组织本地区政府债券发行、支付利息和偿还本金的机制。
    2011年曾试点的地方政府自行发债，仅要求地方政府自行组织发债，还本付息仍由财政部代办。而2009年开始的财政部代发地方政府债券，从发行到还本付息都由财政部代办。相比而言，此次试点的自发自还机制，最大变化是，试点地区应当建立偿债保障机制，统筹安排综合财力，及时支付债券本息、发行费等资金。应该说这些变化和要求，基本建立起了地方债事前风险预防机制、事中风险管理机制、事后风险处置机制的雏形。
    这些准入门槛和债务管理的强化，为地方自发自还债务奠定了部分条件。不过，必须指出，财政制度是一项巨大的系统性工程，地方自主举债还需要大量的前提条件。
    现有的地方债务规模本身令人担忧。根据审计署的数据，截至2013年6月，地方政府负有偿还责任的债务108859.17亿元，负有担保责任的债务26655.77亿元，可能承担一定救助责任的债务43393.72亿元。而根据2011年的审计结果，截至2010年底，全国地方政府性债务余额10.7万亿元。从总量上看，最近3年，地方性债务上升还是很快的。
    更令人忧虑的是，债务累积背后的原因必须逐步解决。通过各种方式，化解和防范短期的债务风险问题不大。但地方政府举债的冲动始终没有消减，如果长此以往，特别是简单放开地方自行举债，债务风险和压力只会越来越大。
    分税制改革之后，地方政府举债就成了家常便饭。在现有的政绩考核和政府职能指挥棒之下，各地方政府日趋公司化。特别是之前因为金融危机、保八压力，固定资产投资加快、大项目大工程纷纷提前上马，地方财力所限，必然通过借贷解决。债务危机由此而生。必须承认，错误的GDP发展思维和现有的政绩考核方式密切相关，同时分税制也导致了地方财力不济却事权、职能不少，大肆举债也就不足为奇。
    另外，一些地方政府负债率过高成因复杂：首先是各级官员对政绩工程的热衷，因为这些工程是看得见摸得着的，对于其升迁和外部评价效果明显。从政绩考核角度，改变地方官员对GDP的过分注重，中央政府依旧进行了明确表态，这是个好消息。
    因此，一方面需要制定救助标准，要允许一些小规模的违约，这样地方政府才有痛感，才知道自己的行为自己要负责。与此同时，要降低地方政府过分的举债冲动，特别要将举债行为纳入法治化轨道;另一方面，目前的举债模式，并不是现代法治意义上的地方债，地方债务权责不对等，地方政府并不会面临破产风险，实际上每一级政府债务的风险都有上级政府兜底和担保，直至最终由中央政府信用做担保。这样的背景下，地方举债更加有恃无恐。
    必须规范发债模式，上级政府不再为下级政府债务买单，各级政府举债经过同级人大批准，做到权责对应，逐步培养地方政府的权责意识。此次地方自行发还债试点，即希望起到这样的效果，算是很大进步。试点同时，深层次的改革必须同步启动，转变政府职能，一个法治化、服务型，并且接受监督和问责的政府，才具备完整意义上的自主发债资格。唯有如此，地方自行发债也好，其他地方债务也好，才不至于继续累积酿成危机