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热点话题七：建立并完善官员问责制度
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从山西襄汾尾矿库溃坝到三鹿奶粉事件，再到深圳龙岗区大火事故，有关高级官员引咎辞职或遭免职问责，在中国掀起一场不小的官员问责风暴。
有权必有责，这是规范权力运行的前提。没有问责机制为后盾，权力必然恣意妄为。2009年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》(以下简称《暂行规定》)，对决策严重失误造成重大损失或者恶劣影响的，对群体性、突发性事件处置失当，导致事态恶化，造成恶劣影响的等七种情形，将对党政领导干部实行问责。
2012年2月初，在上海“11.15”特别重大火灾事故发生后被撤职的上海市静安区两位官员已悄然 复出。而在此之前，瓮安事件、三鹿奶粉事件、宜黄拆迁自焚事件等一系列事件中被撤职、免职或辞职的 官员纷纷复出。一些官员从“下岗”到“上岗”周期不过半年，引发公众较大争议。当年“两会”期间，被问 责官员复出是代表委员们热议的话题。该不该复出、怎样复出、如何接受监督，一系列问题备受关注。
―、什么是官员问责制
所谓官员问责制，是指对政府及其官员的一切行为和后果都必须而且能够追究责任的制度。其实 质是通过各种形式的责任约束，限制和规范政府权力和官员行为，最终达到权为民所用的目的，是现代 政府强化和明确责任，改善政府管理的一种有效的制度。
二、实施官员问责制的重要意义
(1)有利于增强官员的责任心。政府官员的权力和责任始终是同一事物的两个面，在接受人民赋予 权力的同时，就必须承担应有的责任。但正像孟德斯鸠说的,“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万 古不移的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇见界限的地方才休止。”官员是行政权力的把持 者，也是行政资源的分配者，如果官员能够不受严厉处罚地获取较多的利益，低成本低风险地违法犯罪， 那么他们利用权力换取私利的欲望就会越来越大，不法行为也将日益频繁，这势必给国家和人民的财产 造成损失。因此，要规范官员行为、防止违法乱纪，必须增强官员的责任心，建立系统完善的问责体系。 在“官员问责”制下，不是只有贪污受贿的干部才会受处罚，如果官员没有懂得权力的真正含义，其权力 没有为民所用、所谋、所系，那就会因失责而受到责任追究。官员问责制“有权必有责，权责对等”的基本 原则则很好地彰显了对官员责任心的这一要求,有利于增强官员的责任心。
(2)有利于完善干部能上能下的选拔机制。改革开放20多年来，我国的干部人事制度改革取得了 很大的成绩，尤其突出的是在领导干部“能上”方面进行了不少大胆的尝试，推出了许多积极的举措。但 是，在“能下”方面却遇到了很大的阻力。在人事制度中“能上”与“能下”是紧密联系、相辅相成的，“能 下”的渠道不畅顺，势必影响“能上”工作的顺利进行。建立健全官员问责制度，通过对领导干部失职失 误行为做出硬性的制度约束，疏通“能下”的渠道，让那些无所作为者下台，才能使那些有所作为、大有作 为者上台，最终达到“能者上，庸者下”的目的，形成良好的能上能下、新陈代谢的用人机制。
(3)有利于整肃吏治。领导干部是一种特殊职业，在管理国家和社会事务中，承担着重要使命，要具 备高度的敬业精神。已开始进人制度化操作层面的官员问责，正在冲击太平“官念”。这种官员问责制 给中国4 000多万名各级干部的仕途平添了风险，使为官变成了一种高风险职业。只有恪尽职守，兢兢 业业，如临深渊，如履薄冰，时刻要有两个意识:忧患意识和责任意识;时刻具备三个能力：学习能力、观 察能力、协调能力，做好各项本职工作，才能适应新的要求。而且在官员问责制的理念下，实现了用干 部、管干部的部门从“权力主体”向“责任主体”转变，谁用的干部谁管理，干部工作失误、失职，用干部和 管干部的部门负有连带责任。这就促使干部主管部门使用干部必须坚持德才标准，选拔任用那些“靠得 住、有本事、能干事、干成事”的干部，而且还要加强对干部的日常管理，督促他们掌权为民，从而整肃了 吏治，优化了官员队伍。
三、当前实施官员问责制面临的主要难题
(1)权责不清是实施官员问责制的主要障碍。由于历史原因、机构改革尚未完成等原因，我国各级 政府和政府部门之间的有些职责不够清楚、权限不够明确，出现在追究责任时相关部门互相推诿、互相 扯皮的情况。在问责过程中，被问责官员具体承担的是领导责任、直接责任、间接责任还是其他责任不 清楚，以及党政之间、不同层级之间、正副职之间的责任该如何确定，很难下结论。责、权不清晰，会导致 责任人不清，问责的效果难免就会打折扣，一个没有明确责任体系的问责制度只是一种摆设。所以官员 问责制的一个重要的基础，就是对每个官员的权力与责任有明确的划定，被问责者应该是负有明确责任 的官员，而现实中在这一方面至今仍存在着不足。
(2)问责主体事实上的单一，唯上是从，有损问责的公正性。所谓问责主体，就是由谁来问责。在我 国官员问责过程中，问责主体比较单一，我们更多实行的是一种“上问下”的同体问责，即政府部门内部， 上级对下级的问责。而事实上，政府官员经过人大授权才拥有公共权力，其责任对象应是人民，官员问 责的主体也应是人民群众。按照宪法的规定，各级人民代表大会是最高国家权力机关，行政机关、审判 机关、检察机关都要对人大负责，人大代表有宪政至高无上的质询权。但遗憾的是，不少地方人大的最 高权力得不到体现。上级机关问责下级机关，无疑是一种重要的方式，也完全符合法律的规定，但如果 问责制仅仅是上级追究下级的责任，那么在上级需要承担连带责任的情况下，就难保问责结果的公正 性，而且容易出现问责“白条”的情况。所以问责主体缺位，导致问责不公或问责不实，是当前实施官员 问责制面临的一个主要难题。
(3)问责法制及程序不完善，影响问责效率。一些地方已经被追究责任的官员，无论是被免职的，还 是引咎辞职的，大都是在行政层面进行的，对其责任的追究并不是依据专门的问责制法律作出的。行政 上的官员问责制度，虽然在一定程度上体现了责任政府理念，但由于没有相应的法律制度做支撑，往往 导致在执行过程中存在不确定性。在迄今公开“问责”的所有案例中，除几位主要领导外，其他人应负何 责、受何处罚、问责程序怎样进行均未对公众有所说明。这就使得“问责”表面上是问出了一个大快民心 的“责任”，但最终仍然“问”得一头雾水。这样的“问责”，结果或许是可喜的，但效果却是可疑的。而且 如果“问责制度”不能实现法制化和程序化，可能导致上级领导裁量权的扩大，甚至主要领导一言而定这 样的负面影响。所以，官员问责如果不按规章程序进行，没有法律保障，其就失去了本来的意义。这是 我们不得不面对的问题。
四、完善官员问责制的主要途径
(1)合理划分权责，明确问责对象和范围。要打破这个断言，其要义就在于，找出应当负责的人并且 让其负责。而当前我国政府各部门之间、政党之间、行政机关之间、正副职之间的权责划分不明确，职能 重叠。所以，必须进一步加快政治体制改革，明确机构的职能及其工作人员的职责，并以宪法和法律规 定何种官员所负何责。而且问责时必须要分析责任同事件的关联点和因果关系，对于问责事件，应该追 究到哪一级的官员，只能看与事件本身有没有直接的关联性和因果性，而不能看事件多大，后果多严重。 应尽快与国际接轨，在权责对应的原则下，树立责任意识，把问责范围从“贪官”扩大到“庸官”，对决策失 误的官员也要追究责任，使官员树立一种高度的责任意识和危机意识，促进从严治政，依法行政。
(2)逐步建立民主问责制度。真正的“问责”，既来自于制度的硬规定，也来自民众与舆论的软压力， 还来自于官员自身的道德自觉，以及更为深厚的政治氛围，即来自于人大、媒体、上级、民众等多个主体 的问责。如果仍然仅仅是来自上级的“组织安排”,这并不是人们期待的真正“问责”。首先，人民代表大 会的问责。其次，媒体代民问责。同时公民的知情权还需要媒体的帮助。民众的知情权是向官员问责 的前提。
(3)使官员问责制法制化、程序化。问责的法制化进程中，严密详尽的条文约束能够使无论执法者 还是犯法者都必须依法行事，而违规违纪、行政不作为的官员也将受到规章制度地制约，把法规的震慑 变成工作警戒从而严谨认真地完成工作任务。
首先，官员问责制必须法制化。要建立真正的问责制度，并有效地运转，需要建立相应的法律体系。 其次，责任追究程序化。正当程序是任何一项健全的制度所必备的要素，是问责制沿着法治的轨道前 进、防止陷人人治误区的保证。问责程序化涉及问责全过程的方方面面，内容很多,但以下三点更为迫 切:一是责任的认定程序。有了明确的责任划分，还需要通过一定的程序来认定责任的归属、严重程度 等，否则就可能出现“替罪羊”问题而背离问题初衷。
其次,问责的启动程序。即什么情况可以弓丨起对相关官员的问责，也可以称作触发机制。即什么情 况可以弓I起对相关官员的问责,也可以称作触发机制。
第三，问责的回应程序。即被问责的官员通过什么样的程序来为自己的行为进行解释。
(4)推行行政问责制和政府绩效管理制度。2008年3月25日国务院召开新一届政府第一次廉政 工作会议，温家宝总理在发表讲话时指出，今年将加快实行以行政首长为重点的行政问责和绩效管理制 度。要把行政不作为、乱作为和严重损害群众利益等行为作为问责重点。对给国家利益、公共利益和公 民合法权益造成严重损害的，要依法严肃追究责任。
2008年4月1日《国务院2008年工作要点》正式公布，在加快行政管理体制改革，加强政府自身建 设的论述中指出，要完善行政监督制度。加强行政权力监督，规范行政许可行为。强化政府层级监督， 发挥监察、审计等专门监督的作用。推行行政问责制和政府绩效管理制度。严肃法纪政纪，坚决改变有 令不行、有禁不止的现象。推行政务公开，健全政府信息发布制度，完善各类公开办事制度，提高政府工 作透明度。
五、官员问责相关名词解释
撤职:意味着官员已不受到组织的信任和重用，升迁机会渺茫，翻盘的机会不大，但还保留着公务员 身份，干着低层职员的活，待遇有所降低，但生活有着落。
开除公职:官员已没任何政治前途,也没生活着落,可称为一个失业的普通公民。
免职:是一项法律程序，免职才能担任新职务，一般所说的免职，就是异地交流任职，或成为升迁的前奏。
停职:系因某些特殊原因，官员暂不能或不宜履行职责，休息，但其职务级别待遇不变。因此，对公 务员来说，免职及停职称不上行政处罚，只是人事委任的一种方式;撤职和开除公职才是最重的行政处 罚，标志着官员政治生命的终结及生活的完败。
引咎辞职:就是官员因某种原因间接造成了重大损失，自动向人大或党委申请对其免职;以减轻内 心的自责。
勒令辞职:就是官员因某种原因造成了重大损失，毫无廉耻，继续担任其职务，为此人事组织部将门 向人大或党委主动提议免去其职务。
六、《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》
2009年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》(以 下简称《暂行规定》)。《暂行规定》的颁布实施，是加强反腐倡廉法规制度建设、完善领导干部行为规范 的重要举措，对于加强党政领导干部的管理和监督，增强党政领导干部的责任意识，更好地贯彻落实科 学发展观，不断提高党的执政能力和执政水平，具有重要意义。以下是《暂行规定》主要内容的摘选：
(一)问责的情形、方式及适用
1.问责的情形
有下列情形之一的，对党政领导干部实行问责:①决策严重失误，造成重大损失或者恶劣影响的;② 因工作失职，致使本地区、本部门、本系统或者本单位发生特别重大事故、事件、案件，或者在较短时间内 连续发生重大事故、事件、案件，造成重大损失或者恶劣影响的;③政府职能部门管理、监督不力，在其职 责范围内发生特别重大事故、事件、案件，或者在较短时间内连续发生重大事故、事件、案件，造成重大损 失或者恶劣影响的;④在行政活动中滥用职权，强令、授意实施违法行政行为，或者不作为，引发群体性 事件或者其他重大事件的;⑤对群体性、突发性事件处置失当，导致事态恶化，造成恶劣影响的;⑥违反 干部选拔任用工作有关规定，导致用人失察、失误，造成恶劣影响的’⑦其他给国家利益、人民生命财产、 公共财产造成重大损失或者恶劣影响等失职行为的。
2.问责的方式
对党政领导干部实行问责的方式分为:责令公开道歉、停职检查、弓I咎辞职、责令辞职、免职。
3.问责的适用
党政领导干部具有本规定第五条所列情形，并且具有下列情节之一的，应当从重问责:①干扰、阻碍 问责调查的;②弄虚作假、隐瞒事实真相的;③对检举人、控告人打击、报复、陷害的;④党内法规和国家 法律法规规定的其他从重情节。
党政领导干部具有本规定第五条所列情形，并且具有下列情节之一的，可以从轻问责:①主动采取 措施，有效避免损失或者挽回影响的;②积极配合问责调査，并且主动承担责任的。
受到问责的党政领导干部，取消当年年度考核评优和评选各类先进的资格。引咎辞职、责令辞职、 免职的党政领导干部，一年内不得重新担任与其原任职务相当的领导职务。对引咎辞职、责令辞职、免 职的党政领导干部，可以根据工作需要以及本人一贯表现、特长等情况，由党委(党组)、政府按照干部管 理权限酌情安排适当岗位或者相应工作任务。弓丨咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部，一年后如果 重新担任与其原任职务相当的领导职务，除应当按照干部管理权限履行审批手续外，还应当征求上一级 党委组织部门的意见。
(二)实行问责的程序
对党政领导干部实行问责，按照干部管理权限进行。纪检监察机关、组织人事部门按照管理权限履 行本规定中的有关职责。
对党政领导干部实行问责，依照下列程序进行：①对因检举、控告、处理重大事故事件、查办案件、 审计或者其他方式发现的党政领导干部应当问责的线索，纪检监察机关按照权限和程序进行调查后，对 需要实行问责的，按照干部管理权限向问责决定机关提出问责建议;②对在干部监督工作中发现的党 政领导干部应当问责的线索，组织人事部门按照权限和程序进行调査后，对需要实行问责的，按照干部 管理权限向问责决定机关提出问责建议;③问责决定机关可以根据纪检监察机关或者组织人事部门提 出的问责建议作出问责决定;④问责决定机关作出问责决定后，由组织人事部门办理相关事宜，或者由 问责决定机关责成有关部门办理相关事宜。
纪检监察机关、组织人事部门提出问责建议，应当同时向问责决定机关提供有关事实材料和情况说 明，以及需要提供的其他材料。作出问责决定前，应当听取被问责的党政领导干部的陈述和申辩，并且 记录在案;对其合理意见，应当予以采纳。对于事实清楚、不需要进行问责调查的，问责决定机关可以直 接作出问责决定。问责决定机关按照干部管理权限对党政领导干部作出的问责决定，应当经领导班子 集体讨论决定。对党政领导干部实行问责，应当制作《党政领导干部问责决定书》。《党政领导干部问责 决定书》由负责调查的纪检监察机关或者组织人事部门代问责决定机关草拟。《党政领导干部问责决定 书》应当写明问责事实、问责依据、问责方式、批准机关、生效时间、当事人的申诉期限及受理机关等。作 出责令公开道歉决定的，还应当写明公开道歉的方式、范围等。
问责决定一般应当向社会公开。对经各级人民代表大会及其常务委员会选举或者决定任命的人员 实行问责，按照有关法律规定的程序办理。被问责的党政领导干部对问责决定不服的，可以自接到《党 政领导干部问责决定书》之日起15日内，向问责决定机关提出书面申诉。问责决定机关接到书面申诉 后，应当在30日内作出申诉处理决定。申诉处理决定应当以书面形式告知申诉人及其所在单位。被问 责的党政领导干部申诉期间，不停止问责决定的执行。
七、众里评说问责制
1. “党政问责全覆盖”是一大突破
从问责制的实践来看，《暂行规定》在“党政问责全覆盖”上确是一大突破。在中国的政治常识里，党 的领导干部同样手握公权力，地方的党委书记通常还被称为“一把手”、“班长”等等。但在瓮安事件的问 责之前，一些重大安全事故或群体性事件中，被问责的常常是行政领导，而党委主要领导则往往隐身于 责任之后。2008年的贵州瓮安事件平息后，其时的县委书记与县长一同被免职。这一党政官员“捆绑 式”问责释放出一个信号，问责的关键在于实现权责罚的一致，任何有权无责或有责无权的潜规则均应 打破。新出台的《暂行规定》无疑有助于校正以往一些地方在问责实践中所出现的权责不均衡。
出台《暂行规定》的另一重意义在于，它从程序上完善了对领导干部的责任追究。更高领导的震怒， 常常不具有确定性。舆论监督或民意喧嚣也并非问责的前置条件。看问责制是否日常化，更应看那些 没被舆论所关注的权力乱作为或权力不作为是否及时进入了问责程序。若没有制度化的问责，“责任” 对权力的震慑力就会大打折扣。那些被问责的官员也会满腹抱怨，“为什么受伤的只是我?”更多躲过了 问责的官员也将难以从作为个案的官员问责中吸取教训。
2.政府行为与群众认知之间存在错位
公众对问责制存在质疑的主要原因在于对问责的标准和程序还存在着一些模糊的地方，政府的标 准和群众的标准之间存在错位，政府的问责和群众的期望之间存在错位。
由于信息不完全公开，被问责官员复出的原因、理由和程序，公众均一无所知。“轰隆隆”被问责， “静悄悄”重新上岗，损害了公众的知情权和监督权，导致群众大惑不解。事实上，许多地方在人事任免 之前都要进行公示的，但只是在内部公示，普通群众是看不到的。在大多数群众看来，官员被免职就是 罢官，永不录用。其实，这是由于部分群众对干部选拔任用制度还不熟悉造成的。实际上，免职在制度 上的意思只是免去现在所担任的职务。
造成群众对问责制不理解的最主要原因还是政府所做的远远没有达到老百姓的期望，有关部门的 运作和老百姓的期望相差较远。
3.问责应区分政治与法律责任
当前，行政问责中有许多问题还没能很好解决，导致行政问责制在实施过程中步履蹒跚。权责不清 是问责制执行过程中存在的主要问题。其表现有以下三个方面：
其一，问责主体缺位。政府官员经过授权才拥有公共权力，其责任对象应是人民群众，官员问责的 主体也应是人民群众。按照宪法的规定，各级人民代表大会常务委员会是同级最高权力机关，行政机 关、审判机关、检察机关都要对人大负责，人大代表有宪政权威上的质询权。遗憾的是，不少地方人大的 监督权力还有待加强。目前，官员问责主要还是局限于行政部门内部的上下级之间。
其二，问责制在一些地区和部门流于形式。官员问责制，是一种对政府及其官员的行为和后果追究 责任的制度。但是一些地方和部门把行政问责制形式化，简单化了。在这个信息化和网络化时代，任何 部门都无法忽视舆论监督的力量，各级政府部门都非常注重自己在群众中的公共形象，生怕被媒体和舆 论抓住把柄。这就导致问责制的实施更多地取决于媒体与社会的关注程度，而不是事件本身的大小。 哪个事件引起舆论强烈关注，有关部门就会启动问责制，对负有责任的官员进行处理，给舆论和社会一 个交代。哪个事件没有引起舆论的关注，即使犯了很大的错误，相关责任人大多也不会受到行政问责。 政府部门在行使权力的时候的确应该吸纳群众的意见和重视舆论监督，但是如果问责制被当作敷衍舆 论和群众的工具，那么其作用会大打折扣。
其三，行政问责的监督机制不完善。首先，在问责过程中监督不到位。由于尚未形成程序性问责， 在问责过程中，谁来监督、监督什么、如何监督就成了一个现实的问题，这方面还没有得到很好的解决。 其次，问责后的监督也存在缺失，问责后的监督包括问责的效果如何、公众有何反应。但就目前而言，这 方面的监督还不够健全，还有许多工作要做。
其四，有关问责制的法律还很不健全。因为在问责制问题上还有许多问题尚未解决，所以我国至今 还没有一部关于行政问责的法律。问责的主要依据是《中国共产党党内监督条例(试行)》《中国共产党 纪律处分条例》《党政领导干部辞职暂行规定》以及《中华人民共和国公务员法》中的相关规定。当务之 急是制定一部行政问责法，规范问责主体及权力,规范问责客体及职责，规定问责事由，厘定问责标准， 规定问责程序,主要包括责任的认定程序、问责的启动程序、问责的回应程序等，做到问责的制度化、程 序化、规范化。只有制定一部全国统一的行政问责法，才能摆脱现有问责模式的缺陷。 |
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发表于 2017-6-28 04:19:47