2011年安徽省公务员考试申论热点：城管体制警察化

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    2010年7月，北京市公安局治安管理总队总队长李润华被确定兼任北京市城管执法局局长。因此，北京市城管体制面临调整。
    警察兼任城管局长，这在国内是“头一遭”。尽管，这并不意味着城管将由公安代管，然而，此举仍然让公众产生“城管警察化”的联想和担心。
    【标准表述】
    [深度分析]
    就城市管理而言，管理者与被管理者之间存在着天然的紧张关系。城市管理中的纠纷频仍，冲突屡见，实非决策者所乐见。一些城市乐于推动“城管警察化”并不让人感到意外。警察是国家的暴力机器，代表国家威权。但决策者必须看到，稳定的、和谐的、整洁的市容更应来自于人心的自愿趋向与服从。
    以法治的视角观察“城管警察化”，还将面临警察基本职能的拷问。如果我们承认城管执法冲突是社会转型的一大表征，我们理应进而承认：在这些冲突中，暴力抗法有之，暴力执法亦有之。更多的冲突，既有暴力抗法又有暴力执法。若从城管执法面临暴力威胁出发，就将城管体制趋向于“城管警察化”，那么，城管暴力执法较之小贩暴力抗法或将更为普遍，其危害也更为严重。
    法治建设之下的公安，是法律的执法者。在城管与市民之间，公安部门首先是一个中立的第三方，而不是单一的城管执法的保障者。即便北京还没有“城管警察化”，但是治安总队长一旦兼任城管局长，那么也必然面临这样的追问：在城管与市民发生暴力冲突时，市民还能否求得“110”的帮助？一旦治安案件与城管暴力执法同时摆上了负责人的案头，有关方面还需要做更多的考虑与制度安排。
    警察的职能是平等保护所有受侵害的公民、法人或其他组织的人身与财产安全。如果城管真被小贩暴力抗法了，警察理应介入依法查办；同理，如果小贩或无辜民众被城管暴力执法了，警察也应一视同仁，积极查处。“城管警察化”却蕴藏着对被管理方的有罪推定，即在城管执法冲突中，总是小贩或市民有错。让警察先站在城管这一方，必须得权衡利弊，并充分考虑市民的接受程度。
    警察权存在的意义，不是单向度的维护公权，协助管理者实现管理。管理的最高境界是服务，而不是暴力。对城市管理者而言，必须警惕“城管警察化”的决策逻辑和思维方式。从理论上讲，任何执法部门都有遇上暴力抗法的可能。近年来，中央多次强调应“慎用警力”，尤其对城市市容管理，应该以服务为根本，绝不应过度依赖警力。
    [措施]
    城管警察化并非新事物，武汉、广州、深圳等地近年来都在研讨或尝试。而每有此类报道传出时，舆情的反应都是以负面居多。城管的职业口碑不佳，这是事实。在大众的普遍心理上，捆绑了公安的城管，非但不会带来更多的权威，反会产生“1＋1＜1”的“形象减法”。因此，从舆情中汲取民智，为城管执法理出一条科学的法治之道尤为重要。
    第一，依法执法，在认真履行职责上有新作为。
    依法执法是城市管理依法行政的内在要求，是履行好职责的重要保证。树立“执法为民”的执法理念，树立“人民城市人民管”的管理理念，树立“和谐城管”的建设理念，着力构建和谐良性的执法与服务模式，全面推进城市管理行政执法工作更加科学规范。规范执法主体，减少执法层级，整合执法资源，推进综合执法，做到不缺位、不越位、不错位；注重城市管理机制创新，针对现代城市管理综合性强、建设发展速度快、范围规模大、市民对城市管理需求高的特点，结合本地区城市发展进程，及时跟进修订和出台相关的条例规章，建立健全权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的城市管理行政执法体系，增强执法人员依法行政的意识和依法办事的能力，提升城市管理制度化、程序化、规范化水平。
    第二，科学执法，在规范执法程序上有新进展。
    执法程序规范是科学执法的重要环节，是不断提高城市管理行政执法工作水平的重要抓手。通过抓规范，强基础，促提高。进一步规范行政执法行为，着眼执法职权明晰、程序清楚、行为规范、用语文明、量罚适当，按照执法立案、取证、听证、审理、处决、送达、执行的“一个过程”，明确执法的每一个标准，细化执法的每一个环节，规范执法的每一个执法行为，做到办事依法、言必合法、行必守法；进一步规范执法自由裁量权，明确行政执法裁量权基准，对执法不确定的概念和处罚标准、语义、幅度、情势等进行分类量化细化，便于操作执行，建立行政执法案例指导制度，避免同案不同罚；进一步规范执法工作各项制度，重在落实重大案件会审、执法案卷评查、责任追究等制度，真正做到有权必有责、用权受监督、违法受追究。
    第三，为民执法，在破解城市管理热点难点问题上有新突破。
    紧盯市民关注的热点难点问题加大查处力度，让群众切实感到实惠，是为民执法、服务民生最实际的行动，是城市管理行政执法的出发点和落脚点。着力解决群众关注的热点问题，如占道经营、建筑废土倾倒、工地施工噪声扰民、油烟噪声扰民、流浪犬扰民等，适应提前介入，全时掌控，加大执法查处力度。下大力解决影响面大的难点问题，如违法建设问题，采取遏控与专项整治相结合，力争早发现、早制止、早查处、少损失，对重要地带、重点工程和非法侵占土地的典型违建抢建案件，运用联合执法机制，坚决一查到底、绝不手软。
    第四，创新执法，在探索行政执法机制上有新模式。
    不断探索创新行政执法新机制新模式是适应城市建设发展、提升现代城市管理品质的关键所在。针对各地区不同的环境、区位特点，研究构建市、区、街道、社区 “四位一体”的执法机制，分区划片、重心前移、责任到人，推行一线前置执法、一站式服务工作法，加强动态巡查执法，建立常态化城市管理执法模式；针对城市管理行政执法涉及市容环卫、规划、市政、园林绿化、环保、工商、公安交通等多方面的内容，注重跨部门、跨行业推进，建立联席会议、会商会办、行政许可（审批）抄告等制度，加强综合协调、上下联动、左右合作，建立多部门联合管理执法模式；学习借鉴北京“奥运”和“60周年国庆”庆典、上海“世博”等特殊时期城市管理工作经验，建立重大活动城市管理执法模式；推行厦门“数字城管”做法，统合利用社会各种信息资源，实现城市管理动态监控和网上案件流程管理、网上审批、网上办结、网上监督与考评，建立城市网格化与信息化管理执法模式，促使城市管理行政执法水平更上新台阶。
    第五，文明执法，在构建“和谐城管”上有新形象。
    文明执法是城市管理行政执法工作的生命线。集中行使执法权同时也集中了矛盾。城管执法队伍形象一直是社会各界关心和关注的热点。但从根本上说，执法工作的着眼点就是一切为了群众，一切为了百姓，是为民服务、为民解忧的工作。做好文明执法，树立城市管理行政执法的良好形象，就能得到广大群众的支持和理解，促进和谐社会的建设。在抓好自身队伍建设上下工夫，从严从实际出发，加强行政执法力量配备，完善配套基础设施，着力提升执法业务素质，建成一支思想过硬、业务精湛、作风优良、纪律严明的城市管理行政执法队伍；在引导舆论宣传上下工夫，使广大市民提高认识，以“主人翁”的姿态，自觉遵守城市管理规定，共同参与城市管理；在动员各方力量支持上下工夫，密切与城市规划、建设、交通、环保、公安等部门以及街道、社区的联系，形成上下左右相互衔接、相互协调的执法工作体系；在强化社会监督上下工夫，主动接受新闻媒体、人大、政协以及群众的监督，聘请廉政监督员、效能监督员、行评代表督查执法，有效约束执法中权力滥用行为，密切城市管理行政执法部门与社会各界的关系，经常性邀请记者或社区工作人员、群众代表跟随执法、现场直击，原汁原味反映执法动态，形成良好的社会氛围。