2015年公务员考试申论必备热点：水权改革

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　　【背景链接】
    2014年10日，杭州青山湖科技城东苕溪畔，浙江杭州华旺新材料科技有限公司(简称“华旺”)与青山湖蔬菜有限公司(简称“青蔬”)签订了取水权转让意向协议。这也是杭州市用水户间签订的首份取水权转让协议，标志着水权制度改革在杭州首度“破冰”。
    华旺是东苕溪畔的用水大户，用水量最大时，每年要从东苕溪抽取287.4万方的生产用水。通过多个生产环节实施节水改造，华旺用水量逐年下降，2013年已降至141.5万方，低于临安市水利水电局为该公司核定的165万方的年许可取水量。专业生产豆芽菜的青蔬，因为产能扩张而面临“缺水”。本着水资源节约高效利用和优化配置，经临安市水利水电局“牵线搭桥”，报请杭州市林水局核定同意，华旺把生产工艺革新所结余的10万方的年取水权转让给青蔬，转让期为3年。
    杭州市林水局负责人透露，2015年起，将着手对东苕溪流域生产用水情况进行调查，摸清“家底”，并对沿线119家用水户(临安95家、余杭24家)逐一进行水权确权，核发《水资源使用权证》。
    　　【内涵解析】
    我国《水法》明确规定，水资源属于国家所有，水资源的所有权由国务院代表国家行使。农村集体经济组织修建管理的水库中的水，归该农村集体经济使用。为适应不同的使用目的，可以在使用权的基础上，着眼于水资源的使用价值，将其各项权能分开，创设使用权、用水权、开发权等。其中最重要的是水资源的使用权。国家鼓励单位和个人依法开发、利用水资源，并保护其合法性。
    水权制度就是通过明晰水权，建立对水资源所有、使用、收益和处置的权利，形成一种与市场经济体制相适应的水资源权属管理制度，这种制度就是水权制度。水权制度体系由水资源所有制度、水资源使用制度和水权转让制度组成。水资源所有制度主要实现国家对水资源的所有权。地方水权制度建设，主要是使用制度和转让制度建设。一般情况下，水权获取必须由水行政主管部门颁发取水许可证并向国家缴纳水资源费。
    　　【政策理论】
    国家战略层面推动水权改革的努力起始于2011年。2011年的中央一号文件专题聚焦水利改革发展问题，并提出建立用水总量控制制度。总量控制意味着要有红线，并对水资源进行分配、调剂。
    2012年，国务院发布《关于实行最严格水资源管理制度的意见》，明确划定了到2030年全国用水7000亿立方米的总量红线。此后，在全国用水红线之下各地一直到县市，也划定了各自的用水红线，这可以说是把水权分下去的第一步，分到了各基层行政区域。
    2013年底十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：实行资源有偿使用制度和生态补偿制度。发展环保市场，推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度，建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制，推行环境污染第三方治理。
    2014年，水利部印发《关于开展水权试点工作的通知》，召开水权试点工作启动会，在7个省区开展不同类型的水权试点工作，力争用2年~3年时间，在水资源使用权确权登记、水权交易流转、相关制度建设等方面取得突破，为全国层面推进水权改革提供经验借鉴。
    2015年中央一号文件提出，要建立健全水权制度，开展水权确权登记试点，探索多种形式的水权流转方式。推进农业水价综合改革，积极推广水价改革和水权交易的成功经验。
    　　【问题阐释】
    1.粗放的农业用水方式，严峻的农业用水形势。农业也是第一用水大户。我国单位用水的粮食产量不足2.4斤/立方米，也就是说，生产1公斤粮食耗水量高达800公斤。在用水总量居高不下的同时，水资源利用效率仍然较低。全国农田灌溉用水缺口已达到300多亿立方米。另外，我国旱灾发生频率越来越高、范围越来越广、程度越来越重。目前我国农田灌溉水有效利用系数仅为0.51，与世界0.7到0.8的先进水平相比差距明显。全国9.05亿亩的有效灌溉面积中，节水灌溉面积仅有4.3亿亩。与此同时用水污染非常严重。
    2.工业用水和城市用水不断增长。随着我国工业化和城镇化加快，越来越多的水资源“农转非”。在过去的几十年中，农业用水比例从90%下降到目前的60%~70%。根据预测，到2050年农业用水占总用水量的比重将进一步下降到50%左右，而工业用水和城市用水会呈现不断增长的趋势，因此，农业用水向其他产业转移是用水管理面临的一个实际问题。
    3.我国水权界定有待明确。层层分割导致水权主体虚位，以至于不仅现有相关的制度难以全面落实，用水者亦无法通过市场机制获得水权。国家作为水资源的所有者，更习惯于以无偿、低偿使用、调拔的方式，依靠行政手段完成水权的初始分配，缺乏对市场的需求考虑，也缺乏必要的依据，不能反映正常水资源的供需关系。加之未能形成流转机制，初始配置往往即等同于终结配置。
    　　【解决方案】
    1.要明晰产权边界，完善与改革农业水资源产权制度。立足于水资源有偿使用制度，重点解决水权交易与转换中存在的问题，建立适宜的水权交易机制，避免给农民形成新的负担。水利部将积极完善农业水价形成机制，科学核定农业供水成本，推动落实灌排工程运行维护费财政补助政策，从成本扣除财政补助部分确定最终水价，并推进定额内用水实行优惠水价、超定额用水累进加价。
    2.要充分调动节水主体——农民的积极性，提高农民在水管理中的参与度。这样可以缩短管理链条，提高效率，形成农民自我约束和自我保护的管理模式，减少不必要的矛盾。如，山西省清徐县实行用水权“承包到户”的经验值得借鉴。该县建立县、乡镇、村、户四级水权分配体系，并对其实行数字化管理;在村级层面，用水权的执行由村民选出的管理委员会负责，把水资源使用权按亩均水权分配到农户。这种水权确认加上精确计量的做法，使农民重视了水的价值，提高了节水意识。
    3.建立节水奖励机制。对于完成节水指标的用户给予适当的奖励，对于没有完成的农户，给予适当的惩罚。这样可以促使农户自觉采用科学的浇灌措施，或者改变种植作物种类，将耗水多的作物改为耗水低的作物，或者采用先进的节水设施，达到水资源的高效利用。比如，河北省衡水市桃城区种高村用水者协会发给每户村民一本《水权使用证》，标明了一家一年生活用水和农业用水的用水量，多用了要罚款，节约了还有奖励。
    4.完善补偿机制。水权转换中发生的各种费用成本应由用水单位承担，导致的损益和各种风险也应由用水单位负责。所获得的收益，应主要用于农民补偿，保障农民生活。同时，应从转让水权所得的资金中划分一定比例的资金用于农村基础设施建设，尤其是节水技术的应用和建设，使灌区节省出更多的水，实现多赢。
    5.多方合作，解决失水农民生存问题，为农民创造就业机会。各地政府应结合产业结构调整，增设定向失水农民的技能培训，向农民传授就业技能，政府应针对水权交易市场，尽快设立“失水农民创业基金”，鼓励农民自主创业，保障农民生活。
    6.完善法律制度搭建水权交易平台。我国涉及水权的法律不多，零星分散在水法、物权法和取水许可管理办法中，往往过于宽泛，缺乏可操作性。此外，无论是跨省水权交易还是省内水权交易制度还未建立，难以确保各方利益。应建立若干个跨区域的水权交易所，以完成水权交易由起步时的价格协商交易到公开挂牌交易的过渡。