2009年新疆公务员考试申论真题第三题： 农村土地流转与城乡一体化问题专题

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【资料1】
相关研究指出，改革开放30年来，中国农民改革存在的主要问题是：农村收入增长缓慢，城乡收 入差距不断扩大;农村公共服务和基础设施较差;社会保障制度没有覆盖农民和农民工。
上世纪90年代以来，我国在城市发展中实行“土地剪刀差”，农村土地虽然是“集体所有”，但实际上 村集体并不能买卖，只能由政府买，而且由政府定价。政府征用、征购农地之后，再将使用权出让给企业，政 府从中获得了巨额“剪刀差”，投入到城市建设等方面;企业再在以后的出让、转租、开发等经营行为中赚取巨 额利益，产生大量的富豪。城市居民通过购买房地产，改善自己的生活条件，有的还随着土地的升值，获得了 财富的增长。实际上，地方政府和企业，一直到购买房地产的城市居民，正是利用这一“剪刀差”制度，分享 了农民土地的商业价值。
这种做法以很低的代价和很高的效率促进了快速的城市化。随着城市房地产的发展，政府从中赚取的土地 差价越来越大，时至今日，“土地财政”已经为各级政府创造了巨大的财富，但由此也给社会的和谐发展，尤 其是城乡统筹发展，带来了不少问题。在政府和农民处于市场不平等地位的情况下，尽管随着经济的发展，土 地价值日益显现，农民的利益却没有能随着城市化的进展同步增长，反而受到损害。
近年来，中央十分重视“三农”问题，致力于保障和扩大农民权益，比如延长农民土地承包期，不断提高 农民种田补偿标准等等。在城市化快速发展的过程中，应当考虑采取各项措施，增加农民收入，提高农民生活 水平。 工业发展了， 可以反哺农业。 社会财富积累到了一定阶段， 发展的主要任务就要转到推动城乡统筹发展， 实现社会和谐、公平，促进全面现代化等方面。【该则材料指出我国当前农民改革中存在的问题，并对其影响进行简要阐述。】

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【资料2】
近年来，在曾经以包产到户闻名全国的安徽省凤阳县小岗村，村民们自发地搞起了新的合作社模式。 65岁的老农严金昌是当年秘密在“分田到户”协议上摁下红手印的“大包干”带头人。他和几户农民一起， 把自己当年冒着坐牢风险分到自家的田地租给上海一家养殖公司发展生猪养殖。 公司请严金昌担任这个占地2 00多亩的现代养殖场的管理者。农民们有的外出打工，有的则接受了这家公司的聘用成为企业员工。严金昌 说：“我们饲养的高山特色风味猪，直接销售到上海的大型超市，价格是普通猪肉的两倍。员工每月领取800 元左右的工资，再加上每亩地一年500元租金以及一定量的年终分红，一年少说也有两万多元收入，这可比 种地划算的多。粮食种的再好，一亩地一年的纯收入也超不过500元。”【该则材料以例子说明开发农业新模式有利于增加农民收入。】

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【资料3】
作为河南信阳市种粮的“能人”和“高手”，柳学友也是土地流转的“大户”。早在上世纪90年 代末，老柳就开始承包土地。那时，他联合一帮种田能手远赴新疆、河北、天津等地，曾把上万亩荒地改造成 良田，积累了人生的“第一桶金”。2004年，“腰包鼓鼓”的老柳回到信阳县老家。他没有把资金用在买 房盖楼等家庭消费上，也没有用来开商店、建工厂、办实业，而是干起了“老本行”，继续联合一帮“种田能 手”承包土地，进行农业开发。他们投资上千万元，把家乡息县数万亩地(包括部队农场和乡镇撂荒地)承包 下来，通过平整和改良土地，推广良种、科学管理等措施，获得了丰厚的回报，老柳自己承包的400多亩地， 亩产均超千斤，当年获利数十万元。目前，他已陆续签下3000多亩地，年收入上百万元。【该则材料通过例子说明土地流转的重要性及其影响。】

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【资料4】
重庆市长寿区石堰镇麒麟村宗胜果品有限公司是农民办起来的。 入股农民有着多重身份， 既是农村集体成员， 也是公司股东。同时，他们还在公司工作，像城里人一样，领取一份应得的工资。43岁的公司董事长余安全说： “成立公司，完全是形势逼出来的。”1998年，余安全先是在自家承包的土地上试种柑橘，而后逐渐扩 大规模，发展到周围村民的几十亩地。余安全的示范带动了其他村民也开始种果树。然而，他发现一家独户的 种植方式很难形成规模，水果的质量也难以标准化，而变幻莫测的销售市场就更难把握了，进而“拿土地当股 份”的构想开始出现。2005年，在镇领导支持下，余安全就提出这一构想。看到余安全不仅把自己租来的 上百亩地全押上， 还拿出了5万元现金， 村民们表现出强烈的兴趣， 纷纷表示愿意加入。 石堰镇党委杨书记说： “新鲜事物搞不好会带来隐患。为了防范风险，最终我们决定在508户的514亩土地上进行试验。”
如今，地有了，柑橘苗也有了，但树苗从种植到挂果需要5年的周期。这5年的管理养护费用如何解决? 虽然国家开发银行重庆市分行愿意提供贷款，但麒麟村的村民没有借款资格。他们必须注册公司具备法人资格。通过反复动员，从村民中选出符合《公司法》规定的股东人数，长寿区政府承诺财政贴息，担保公司(恒河公司) 提出担保，重庆市工商局最终同意特事特办。2006年3月，宗胜果品有限公司在麒麟村挂牌成立，余安全 当选公司董事长，514亩土地的承包经营权评估作价253.42万元，货币资金25万元，后者由麒麟村 508户农民和恒河公司共同投入，共担风险。
在杨书记看来，麒麟村的试点效果明显。宗胜公司对土地进行统一经营管理，恒河公司提供技术培训与技 术支持。6万株柑橘苗成功种植下去后，成活率接近100%。根据估算，等到柑橘挂果的季节，每亩土地每 年的产值将达到4000元，除去成本，每亩地的收入有2000元以上，而过去每亩地每年的收益只有25 0元左右。无疑，农民的纯收入将大大增加。【该则材料通过石堰镇的例子说明农村改革的重要性。】

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【资料5】
部分农村问题专家关于土地流转问题的观点摘要： A先生指出，中国人多地少，土地跟日本相似，对于土地流转，要有一定的条件和限制，应当制定拥有土 地最高限额和最低限额。拥有土地的最高限额，日本规定是3公顷/人。我们也应该建立相应的制度，具体多 少根据情况来定，目的是防止土地过于集中，把土地流转可能产生的弊端限制到最小程度。同样，也必须规定 拥有土地的最低限额，土地已经减少到口粮面积的标准，只有二分地、一分地这样的农民不准再出让土地，确保安全。
B先生则认为，政府征地与土地流转是完全不同的两个概念，前者可以改变土地用途，后者则必须农地农 用。在改革过程中，必须探索一条满足工业化和城市化建设用地与保护耕地政策相协调的新途径。要规范政府 和企业的征地行为，政府除了公益事业需要征用农地外，不得以其它名义征用农民土地进行招拍，从中获得高 额土地差价收入，侵占农民土地利益。
C先生强调，目前农村居民点占地4亿亩，许多农民的住房方式造成大量土地浪费，如果将农村富余人口 迁入城市居住，大量宅基地可以还原为耕地，弥补因城市化需要而占用的农村耕地缺口。他援引浙江大学房地 产研究中心的统计数据，2005年东部地区有5%-10%的农民在城市购房，大约有1500万户宅基地 处于闲置状态，浪费严重。近年杭州等地出现了用全产权“农民公寓”换取农民宅基地的做法，他认为这是一 种有益的探索。【该则资料主要是对农村土地流转现存的问题进行状况分析并提出相应观点。】

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【资料6】
2006年3月，成都市温江区制订了《关于鼓励农民向城镇和规划聚居区集中的意见(试行)》 和《关于放弃宅基地使用权和土地承包经营权农民参加社会保险实施细则(试行)》文件，该市农民变市民的 “三保障、两放弃”试点工作正在启动。
所谓三保障是指：农民变市民需要三个保障条件，一是能够在城市的二、三产业就业;二是在城市拥有自 己的住宅，家属能够在城市居住;三是能够享受城市居民享受的社会公共服务。所谓两放弃是指：农民自愿放 弃土地承包经营权和宅基地使用权，可在城区集中安排居住，并享受与城镇职工同等的社保待遇。
“三保障”和“两放弃”互为条件，农民有了“三保障”，必须“两放弃”;要农民“两放弃”，就必须 给农民以“三保障”。这里，农民变市民实际上是一种物质和身份的变换，即农民以承包土地换城市的就业和 社会保障，以宅基地换城市的住宅。
试点过程中，共有4700多户农民报名参加，这一数额远远超出了预计。
为此，温江区农村发展局制订了两个“限制条件”。
其一，农户年人均纯收入必须达5000元以上，其中80%以上来自非农产业。这样，他们自愿“两 放弃”后，能够承受城镇居民社保的缴费水平。
其二， 在如下区域内居住的农民优先考虑： 城区规划的优先发展区、 城市的基础设施建设即将延伸的区域， 在“拆院并院”过程中整体成片集中区。【该则资料主要通过成都市施行的《关于鼓励农民向城镇和规划聚居区集中的意见(试行)》 和《关于放弃宅基地使用权和土地承包经营权农民参加社会保险实施细则(试行)》文件，为城乡一体化的改革提供参考方向。】

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【资料7】
2007年10月1日起，浙江嘉兴市《城乡居民社会养老保险暂行办法》正式实施。该办法共有 以下几点特色：
一、《暂行办法》设计的是一个“低门槛”。不仅农民、城镇居民中未参与保险的，以及非本市户籍但已经取 得暂住证的外来人员，年满16周岁至60周岁，都可以参加城乡居民社会养老保险。因此，嘉兴成为全国第 一个实现社会养老保险全覆盖的地级市。
二、《暂行办法》得到政府财政支持，市政府每年财政补贴达3.6亿元。
三、《暂行办法》特设了多种缴费基数，城乡居民可根据自己的收入情况参保，政府给予一定的补贴。政 府补助的力度加大，这与一些地方实行城乡居民参保以“个人交纳为主”形成了鲜明对比。【该则资料主要体现的嘉兴市在社会养老保障问题上的“城乡一体化”表现。】

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【资料8】
2008年，浙江省委省政府作出了在杭州、嘉兴、义乌、温州、台州等地建立省级综合配套改革 试点区的决策部署，明确要求嘉兴加快推进统筹城乡综合配套改革。以“两分两换”为特点的改革措施开始实 施。所谓“两分两换”就是把宅基地和承包地分开，搬迁和土地流转分开;以宅基地置换城镇房产，以土地承 包经营权置换社会保障。嘉兴市委书记陈德荣指出，我们推行“两分两换”的出发点是集约，节约利用土地， 拓展发展空间，推进工业化、城市化和农业、农村现代化。但是农民群众对这项改革的理解接受程度如何，需 要充分发扬民主，尊重民意，以依法、有偿、自愿为原则，有序推进。
嘉兴的城市化水平相对滞后，有50%以上的农民居住在农村，一方面占用了大量非农建设用地，同时由于 分散居住，各项城市基础设施很难向这部分农村居民覆盖。在“两分两换”的具体操作过程中，嘉兴市因地制 宜，从实际出发，充分尊重农民意愿。靠近城市周边的地区，进行集中的公寓再安置;有些则根据情况异地集 中迁建;一些较偏远的地区，需要翻建的，可以通过政策引导，集中到市镇上来。原则上不同区域实施不同的 政策。嘉兴的目标是，力争到2012年，嘉兴市三分之一以上的农民，实现向城镇和中心村集聚，流转土地 面积100万亩以上，50%左右的农田实现规范化集约经营。【以嘉兴市为例，阐述了土地流转化的必要性。】

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【资料9】
近几年，江苏昆山市工业化、城市化和经济国际化“三化”发展均走在全省乃至全国前列。通过工业 反哺农业，昆山现代农业的规范化生产和集约化经营也名列苏州市前茅。
在土地使用制度改革方面，昆山市对农民流转土地按市、区(镇)两级财政每年每亩补贴400元，预计 今年补助金额超过8000万元。 目前， 昆山流转入股土地面积20. 59万亩， 占现有耕地面积的81. 8%。 先后组建了123家土地股份合作社和13家农民专业合作社。2009年，昆山城乡一体化的低保标准提高 到了每月410元。
花桥经济开发区、张浦镇、巴城镇、千灯镇是试点先导区，目前，各镇正结合各自实际制订三年实施计划。 例如，花桥即将开工建设两大农民集中居民区，8000多户农户中将完成拆迁7000多户;千灯镇已完成 半数农户的拆迁安居，近3万亩农田已流转99.7%，农民保底租金收入每亩每年600元。巴城镇56% 的农户已集中居住，8.2万亩基本农田为现代农业发展提供了大舞台。
苏州市委副书记徐建明强调指出，昆山市“三化”发展充分，要大胆创新谋求更大突破。要在制度上创新， 探索各种有效的改革措施;在体制机制上创新，搭建平台，实现市场化运作;同时要尝试推进区镇合一，打破 地域行政界限。【该则资料主要是以昆山市为例，阐述了昆山市在改革上的成就。】

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【资料10】
据四川有关部门调查，德阳市在土地流转过程中陆续出现了一些比较突出的问题。
例如，41791起土地流转案例中，签订规范合同的仅4223起，占10.1%;签订不规范合同的 3137起，占7.2%;不签合同的34431起，占82.7%。一些没有签订土地流转合同或合同内容 不完善，特别是租金约定不合理的，流出方或流入方常常受到利益驱动单方面毁约，引起矛盾和纠纷。
又如，一些承租方在租赁农地后，擅自改变土地性质，开矿、建厂甚至用于房地产开发，成为建设用地。 这种流转被称作“黑色流转”，对保护耕地危害较大。
再有，土地流转规模不大，土地集中连片困难，难以形成规模化、集约化生产。许多企业或业主在农村租 赁土地都希望能够集中连片，便于实施机械化耕种。但由于不同农户之间利益目标不一致，常常导致较大规模 的土地流转因个别农户不同意而难以成功。
参考文献1 《中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议决议》摘录： 必须统筹城乡经济社会发展，始终把着力构建新型工农、城乡关系作为加快推进现代化的重大战略。统筹 工业化、城镇化、农业现代化建设，加快建立健全以工促农、以城带乡长效机制，调整国民收入分配格局，巩 固和完善强农惠农政策，把国家基础设施建设和社会事业发展重点放在农村，推进城乡基本公共服务均等化， 实现城乡、区域直辖市发展，使广大农民平等参与现代化进程，共享改革成果。
参考文献2 《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》(简称“2 009年中央一号文件”)摘录： 土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。坚 持依法自愿有偿原则，尊重农民的土地流转主体地位。任何组织和个人不得强迫流转，也不能妨碍自主流转。按照 完善管理、加强服务的要求，规范土地承包经营权流转。【该则资料主要阐述的是土地流转过程中所存在的一些问题，以及部分参考文献。】