2013全国两会时评分析：“大部制”能否降低行政成本？

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马庆钰：降低行政成本，机构编制应立法
马庆钰：国家行政学院教授、博导、公共管理学部副主任
两会期间，国务院机构改革和职能转变方案出台，新一轮国务院机构改革启动，国务院组成部门减少至25个。
简政放权，是此次大部制改革的关键词。十八大报告也提出，要严格控制机构编制，减少领导职数，降低行政成本。让改革从上至下推行下去，降低行政成本的同时提高行政效率，从此次大部制改革来看，这些问题如何能够得到解决？
《新京报》专访了国家行政学院公共管理学部副主任马庆钰教授。
【关键词：职能转变】 大部制改革 政府正在让渡空间
新京报：此次大部制改革方案出台，和您最初的设想一致吗？
马庆钰：从目前的方案来看，已经撤并的几个部门是意料之中的，应该说也是矛盾比较多，舆论关注和人们生活直接相关的，如食品安全、铁道部、海洋局，都是焦点性问题，因此重点先从这几个部门开始，很有必要。
整体来说，我对此次改革是持肯定态度的，比较实在，针对性很强，改革的动作也越来越求真务实。
不过还有一部分，可以在下一轮改革时考虑，像农业部和水利部可以合并。文化目前是半整合。工业和信息化部和科技部，民政和社会保障，宗教、侨务、民族都有整合的空间。
新京报：这次大部制改革您觉得突出的地方在哪里？
马庆钰：这次改革在调整部门机构的同时，将转变政府职能放到了极为突出的位置。这是此次改革最主要的亮点之一。比如“政企分开、政资分开、政事分开、政社分开”，这四个分开说得很早，但这次采取的相关改革举措表现得更加沉稳、具体和具有操作性。说明改革领导者对“机构之表”和“职能之里”关系的认识越来越到位。
比如在“政企关系”调整方面，这次改革是通过减少审批、减少许可、简化登记、减少收费等管理行为，来向市场和企业让渡自主空间；比如在“政社关系”调整方面，这一次的动作是通过采取一次性登记、减少对社会组织的双重管理、促使权力与社会组织脱钩等措施，向社会让渡自主空间；再比如在中央政府和地方政府之间的职权划分上，也有实质举措，主要是通过下放投资审批权限、下放经营审批权限、下放转移支付支配权限等，向地方政府让渡自主空间。
这说明，政府集权式和“大一统”观念在发生变化。政府通过调整职责边界和减少干预，把自主权让给市场企业、让给社会组织、让给地方政府，这里面隐含着很重要的意义，这就是体现出公共管理的意味。虽然方案中没有明说，但是政府已经开始想到要整合各种社会资源，引导各方面来参与公共事务，让各路人马与政府形成一种合作格局，里面的确蕴含着公共管理理念和追求。
我一直认为，社会发展到一定阶段以后，随着经济发展，社会的进步，和人们生活质量的提高，人们的社会心态会发生微妙变化。物质匮乏时代人们要求温饱，在摆脱社会匮乏进入物质丰富阶段后，社会成员就会要求参与权。制度调整就要跟上，制度调整的方向是为社会成员提供参与公共事务的机会。这也是化解社会矛盾和实现社会和谐的根本出路。
如果政府对此变化视而不见，仍然固守传统观念，像千手观音一样，事必躬亲和垄断管理，那肯定是不行的。
   
   

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【关键词：降低行政成本】 规范公共预算不留弹性空间
新京报：十八大报告在阐述“深化行政体制改革”时明确要求，严格控制机构编制，减少领导职数，降低行政成本。您如何看待领导职数过多的问题？
马庆钰：行政成本和领导编制岗位有很大关系。我认为编制是一种稀缺性公共资源，编制是不能浪费的，编制一定要节约，这和成本效率息息相关。但目前编制管理太随意，缺乏法治规范，留下的弹性和自由裁量空间太大。这一矛盾焦点集中在部门机构设置和领导岗位及领导职数上面。
说到在这次改革中是否也要沿袭以往减员增效的老路，我个人不赞成。我不认为公职人员数量人满为患。目前主要的问题是这个队伍的岗位配比不合理。主要是一线窗口人员少，而后台人员多了。应当借鉴管理经验成熟的一些国家的经验，增加做执行做服务的人员比例，这个比例最少也应当是六四开，即一线窗口不少于60%。对于在领导岗位上的人，整合大部门后，领导岗位和职数自然会减少，原机构的一些领导人员利益会受到影响。对这些对改革做出贡献的人，应当有一个过渡政策，副职多一些也不可避免，或者保留原有的级别和待遇。留出消化的周期来，直至一个岗位的领导到退休年龄后，职数可以自然消减，不要再补充。对于新上任者则执行改革后的政策。这个消化周期怎么也得五年左右。
解决机构设置随意和领导职数设置随意是一个规范与法制化的过程。根本途径是修订和完善有关的国家机构编制法律法规，严格确立编制管理的严肃性和法律地位。大部制改革是一个很好的机会，应当将编制管理改革和立法与大部制改革结合起来做。围绕政府职能权限、政府间关系、职能口径、机构数量、人员编制、岗位结构、审定程序等内容，进行全面而科学的梳理和法规制定，将机构设置和领导职数设置中那些似是而非，语焉不详的表述一定要尽量数字化和具体化。比如，省级以下各级地方党委和政府实行兼职领导模式，正副职数总额不超过5个。在此基础上，进一步制定国务院所辖机构的组织条例，进一步制定地方各级政府单独的组织条例，形成符合现代政府要求和完备的政府组织法体系。
新京报：您认为，大部制改革可否解决行政成本高的问题？
马庆钰：目前我国行政成本方面社会诟病不少，政府也是在想办法解决。十八大以后中央提出了非常有影响的八条规定，而且要求各级机关厉行节约，杜绝浪费。大家已经注意到，在这个刚刚过去的春节期间，一些以政府机关为主要客源的酒店几乎要倒闭了，说明中央的举措真是立竿见影了。三公消费方面现在也在控制，我所知道的，现在出国限制就比以前严得多了，以前部长出国规定可以带十个以上随行，现在是六个人。包括开会也受限制了，一个机关开社会性或者国际性会议的报批手续比以前严多了。还有机关车辆现在也受到比以前更严格的控制。再就是国务院已经带头让各个部委年底要报告公共开支的情况。虽然还不够细化，但总归是行动了。
除了这些外，我认为预算很重要。要想降低行政成本，公共预算一定要规范，不要留下太大的弹性空间，要有硬性规定。如预算一定要硬性规定国家机关自身行政开支的最高上限，同时，预算一定要硬性规定每年公共服务支出的最低下限。
与降低行政成本相关的，还有一个极其重要的影响因素，就是一定要强调和要求领导的示范作用。新中央领导的八条措施之所以一片叫好，且效果明显，关键是领导从自己做起，自然会产生上行下效的效果。
至于对行政成本的监督，我认为，有规定才能监督，如法律法规规定了的没有做好或者没有做到，那就可以依法问责。但现在很多是于法无据，给一个处分一个警告，那有多大作用？譬如办公用房要有具体的面积规定，相关的领导办公福利要有规范，领导退休以后的待遇要合理且一定要有法律法规的依据，机关的接待也一定要有明确的规定，政府办公设施的建设甚至淘汰都要有明确规定，等等。领导们自己心中有数，也就会更加严格要求自己，而监察审计部门也好出手履行职责。如果仅限于某某部委的一些文件，威力肯定不够。
   
   

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【关键词：基层改革】 改革可成为地方行政考核指标
新京报：有人提出，中央推行大部制改革，但是有些地方，几年来改革效果不大。依您来看，基层的机构改革如何推动？
马庆钰：上面改下面不改，或下面改上面不动，都不行。改革是一个大趋势，但在推进过程中会遇到利益相关者的博弈，一些利益受损的部门和领导者个人可能会持有消极态度，甚至会阻挠改革的进程。
为了能够将经由法定程序公布的改革方案执行到位，一定要有专门的监督检查评估部门，否则在一些地方一些环节，会打折扣。比如大家看到改革中要兑现职能转变和职能转移，结合大部制改革来放权，中央放了，省里怎么做，地市级怎么做，会不会截留啊？还有审批权限的下放会不会名副其实呢？表面上是放权了，但却把最没有含金量的放下去了，有好处的抓得紧紧的。过去的几年中，也有这样的教训，70%的权力下放了，但是没有用，真正重要的30%的权力还握在手里。
为此，大部制改革在权限下放的过程中，需要有专门监督执行的责任部门，要有核实评估和问责的部门，这个任务的承担者和工作机制接下来应当明确。
至于地方政府机构的改革还是要靠上面的带动。但是这也不能一刀切，改革氛围的形成也需要个过程。可以把地方的大部制改革作为一个对地方主要领导的考核指标，改革步伐走得怎么样，职能转变和职能转移有无实质性措施，有没有体现服务性政府的目标要求，都可以作为考核标准，而且各地方政府之间要进行比较。这样会对政府改革产生推动作用。（新京报时事访谈员 兰燕飞）