申论农作延伸阅读：实施更加积极主动的农业开放战略（入世十年农业发展变革综述）

中公

农业曾经是中国加入世贸组织（WTO）谈判的难点之一，也是对外开放影响预期最为悲观的产业之一。但是，加入WTO 10年来，人们普遍担心农业受到严重冲击的情况并未出现，而且中国农业保持稳定增长，农民收入得到较大提高，也为经济社会发展提供了基础支撑。究竟如何看待这一情况？如何回应人们的疑问：是当初的预期分析有误，还是冲击尚未出现？有哪些启示可供借鉴？
开放条件下的农业增长与结构变化
农业的对外开放是入世背景下一个重要话题，全社会高度关注。个中原因有两点：一是农业问题从来是一个国际敏感问题。农业保护主义源远流长。无论是美国等发达的农产品出口国家，还是日韩等发达的农产品进口国家，都对农业问题高度重视，采取了各式各样的保护主义政策。关贸总协定1986年启动的“乌拉圭回合”谈判，到1995年才达成协议，本质上就是因为在农业开放问题上发达国家之间意见分歧严重。而本轮“多哈回合”谈判难有进展根本原因亦在于此。因此，对于中国这样一个发展中的人口大国，如何建立基于世界贸易组织的农业开放框架，自然会受到国内外各方面的高度关注。
二是加入世界贸易组织谈判，要求中国农业遵守世贸组织的《农业协定》，甚至部分要求超出发展中国家所承诺的一般条件，因此被认为作出了较大让步，是被动开放。比如，国内支持方面，我们承诺国内农业政策全面执行《农业协定》，但不适用给予发展中国家差别待遇的第6.2条；第6.4条关于特定产品和非特定产品综合支持量的“微量允许”水平分别为相应年份农业产值的8.5%，介于发达国家与发展中国家之间。从市场准入方面看，对农产品关税进行较大幅度削减，由2001年的23.2%，降至目前的15%，不到世界农产品平均水平62%的1/4，也被认为减税幅度过大。同时，中国还承诺取消粮食、植物油、棉花、食糖、羊毛等农产品进口的非关税措施，实行关税配额管理，自2004年起，进口关税配额数量达到最高点。除小麦继续保持90%的国营贸易比例外，其他产品的国营贸易比例将逐步缩小。2005年，取消羊毛和毛条的进口指定经营制度。2006年取消豆油、棕榈油、菜籽进口关税配额管理，实行9%的单一关税管理。在农业生产资料方面，2005年对外资开放农药、农膜的零售和批发业务；2007年起开放化肥零售和批发业务。
由此可见，加入世贸组织，使中国成为世界上农产品关税水平最低的国家之一。而且，中国农业经营规模小、组织化程度低、科技实力弱，在农业国际竞争中始终处于不利地位，因此，在加入世贸组织之初，人们对开放条件下的农业发展充满疑虑和担心，是不言而喻的。
但是，由于各国国情差异较大、农业发展条件悬殊，农业市场开放后面临的风险和挑战也不尽相同。一是，自加入世界贸易组织以来，总的情况是比较乐观的。在所有行业中，农业首当其冲受到冲击的预判落空了。比如，原本假定的市场开放之后，国外具有优势的大宗农产品会冲击国内农产品市场，对国内主要农产品产生极大影响的情况并没有出现。二是，加入WTO10年以来，我们成功地应对了国内外多种突发事件的严峻考验，为保持经济平稳较快发展和社会和谐稳定大局提供了基础支撑。总体上说，农业在这10年里取得了一些超出预料的成就：
第一，农业实现持续稳定发展，综合生产能力不断提高。如2002－2010年，中国农业增加值年均增长率达11.8%，比加入前1998－2001年的10.8%高出一个百分点。特别是从2004年开始，中国粮食生产连续8年丰收，粮食产量保持在1万亿斤以上水平，打破了延续多年的粮食三年一减产的不稳定周期，粮食安全基础得到进一步强化。其他主要农产品，如油料、棉花、食糖、肉禽蛋奶和水产品以及瓜果蔬菜等产量也实现新的突破，农业综合生产能力进一步提升、农业结构进一步优化。
   
   

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第二，农民收入快速增长，农村市场贡献明显提升。农民人均纯收入由2001年的2366元增加到2010年的5919元，增加3552元，年均增长10.7%。特别是近几年来，虽然受到国际金融危机和国内农产品价格波动的影响，农民收入实际增速仍保持8%以上，2010年增幅达到10.9%，不仅高于GDP的增长速度，而且也高于城市居民人均收入的增幅，是中国历史上农民增收最快的时期之一。农民收入的增加，促进生活消费水平不断提高，农村市场日益扩大。2010年中国乡村消费品零售额达20875亿元，比2001年的10424.9亿元，增长100.3%，年均增长8%。
第三，农产品进出口贸易大幅增长，农业与世界市场的关联程度日益增强。一方面，充分发挥比较优势，积极扩大优势农产品出口。如2010年中国农产品出口总额达489亿美元，与2001年加入世贸组织时相比，增长203.6%，年均增长13.1%。由此，促进建立一批标准化、规模化的农产品出口基地，培育了一批具有带动和示范作用的产业化龙头企业，初步形成了特色、优质、安全、高效的农业产业体系，促进了农业结构调整和农民收入增加。另一方面，从人多地少的基本国情出发，在坚持立足国内实现粮食基本自给的同时，适度增加资源性农产品进口。农产品进口总额从2001年的118亿美元，增加到2010年的719亿美元，年均增幅达22.2%。农产品进口弥补了国内农产品供需缺口，缓解了中国农业资源紧张的压力，为确保主要农产品有效供给发挥了积极作用。与此同时，中国农业与世界市场的关联度日益增强。中国农业贸易依存度由2001年的15%，增加到2010年的20.2%。
但10年来，人们对农业开放的争议也一直没有停息。如有人认为大豆等个别农产品进口过度，对国内生产冲击严重，导致大豆行业集体“沦陷”；也有人认为国内种业、大豆加工行业面临外资垄断，农业产业安全存在严重隐患，等等。
应对农业国际化的经验与启示
为什么10年来中国农业打破了种种悲观预言，实现持续稳定发展？主要有如下经验：
第一，始终坚持把解决好“三农”问题作为全部工作的“重中之重”。加入世贸组织以来，根据中国农业发展所面临的新形势、新挑战，党中央、国务院高度重视农业农村问题，提出了一系列“三农”工作的战略理念和大政方针，从统筹城乡经济社会发展的基本方略，到把解决好“三农”问题作为全党全国全部工作“重中之重”的战略思想；从明确中国特色农业现代化道路的基本方向，到推进社会主义新农村建设的战略任务；从加快形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要目标，到在工业化城镇化深入发展中同步推进农业现代化的重大决策，为新时期扩大农业对外开放、应对农业国际化竞争挑战指明了方向、明确了重点，提供了强大的政策支撑和制度保障。
第二，不断深化农业改革，加大对农业的支持保护力度。加入世贸组织以来，中国坚持并不断完善农村基本经营制度，深化粮食流通体制改革，全面放开粮食购销市场，建立和完善农产品和农村生产要素市场；实行农村税费改革，全面取消农业税、牧业税、特产税、屠宰税；连续发出八个以“三农”问题为主题的“一号文件”，对农民实行直接补贴，建立健全农产品价格保护制度，初步建立了以价格支持为基础、直接补贴为主体的农业支持政策体系，基本形成农业投入稳定增长机制，实现从农业“负保护”向“正保护”的政策转型，不仅有效保护和提高了农民种粮务农的积极性，也极大地提高了农业综合生产能力、抗风险能力和市场竞争能力。
第三，积极实施服务于国家粮食安全大局的农产品贸易战略。一方面，优化和调整农产品出口结构，积极扩大优势农产品出口，建立形成以劳动密集型产品为基础的优势农产品出口体系。10年来，中国园艺、水产、畜禽等优势产品出口在全部农产品出口中的比重，从2001年的60%，增加到2010年的70%，增长3.3倍；粮食等土地密集型资源性产品出口，占农产品出口总额中的比重，从2001年的20%，下降至2010年不足10%。另一方面，适度进口资源性农产品，探索建立统筹利用国际国内两个市场、两种资源的战略机制。2010年，中国进口植物油与油菜籽折油共2035万吨，按目前国内大豆亩产236斤的生产技术水平测算，相当于利用了国外9.6亿亩的种植面积（与国内水稻、玉米种植面积之和相当）。若全部由国内生产来替代，意味着要以减少68%的粮食总产为代价。因此，适度进口国外资源性农产品，在一定程度上缓解了国内农业资源短缺的压力，对中国立足国内实现粮食基本自给、确保国家粮食安全和主要农产品供给具有重要意义。
第四，着力提升农产品进出口管理能力与市场调控水平。中国按照加入世贸组织的承诺，采取关税配额管理等进口管理措施，有效把握粮食等重要农产品进口的时间、节奏与规模，防范部分品种过度进口对国内生产和市场形成冲击；积极应用世贸组织规则，应对化解日益严峻的贸易摩擦与纠纷，为扩大优势农产品出口、保持农业稳定发展，营造公平、合理的国际竞争环境。特别是2008年以来，随着国际金融危机的爆发，农产品能源化、金融化趋势加快，全球农产品价格波动更加频繁，中国进一步强化农产品进出口管理，着力提高驾驭复杂国际市场环境的能力和水平；健全完善国内农产品调控体系，通过实施最低价收购、临时收储、竞价销售，把握储备吞吐、进出口节奏与时机，不断提高农产品市场调控的针对性和有效性，确保国内粮食等主要农产品有效供给和市场稳定，成功化解国际粮食危机的严峻挑战，为国家应对国际金融危机的冲击奠定了坚实的物质基础。
   
   

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中国应对农业国际化挑战10年的历程，也给了我们重要的启示：
第一，要从全球视野、战略高度，进一步提高对农业对外开放战略的认识，深刻领会、全面把握统筹利用国际国内两个市场、两种资源的战略意义。近几年来，一些人对大豆等资源性农产品进口增加心存疑虑，对农业开放存在不同认识。程国强指出，这有的来自对中国农业的强烈隐患意识，担心中国农业在不利的国际竞争中受到严重影响；有的来自局部、地区和行业的利益博弈，担心本国产品、本土企业缺乏比较优势，难以承受外来冲击；有的则强调农产品消费需求增长所带来的经济发展机会，应该由本国农业、农民来分享，因此对农产品进口心存疑虑，抵制情绪还相当普遍。究其本质，在于对中国基本国情的认识有待进一步深化，对农业对外开放战略缺乏深入的把握，对立足国内实现粮食基本自给与利用国际农业资源的依存关系缺乏战略认识。
虽然目前农产品进口规模逐年增大、对外依存度日益提高，但仍然没有规划部署和实施农业“走出去”战略，建立满足我国经济发展需要，持续、稳定、合理的全球资源性农产品进口供应链，更加有效地利用国际农业资源和市场；虽然我国是世界上重要的农产品贸易大国，但我们仍然缺乏国际农产品市场与价格的基本话语权，在农业国际竞争中的不利地位没有得到改善。
第二，要深化农业改革，对农业对外开放战略进行总体规划和统筹管理。目前我国对新形势下扩大农业对外开放，缺乏总体设计和战略规划，对如何拓展农业对外开放的广度和深度，还没有制定明确的目标、思路和重点，也没有部署推进和实施关键措施；囿于部门分割、管理多头、职能错位、层级复杂等原因，仍然没有形成对农业对外开放进行统一协调管理的体制机制。在某些领域，部门利益影响全局决策，行业利益左右社会舆论，地区利益挑战中央政策等现象越来越严重。注重于农产品进口限制、贸易保护，没有统筹管理农业产前、产中与产后相关产业开放的可能风险，农业产业安全管理存在一定隐患。
第三，要建立完善开放条件下农产品市场风险管理机制，积极参与和推动完善全球农业治理机制。开放条件下，国内外农产品市场融合不断加快、相互影响日益加深，国际农产品价格波动对国内市场的传导影响越来越复杂，对市场风险管理的要求越来越高。但与此不相适应的是，一方面，国内企业的市场风险管理意识还有待进一步加强；另一方面，国内期货市场、远期合同等市场风险管理工具也不健全，市场发育也不够成熟，尚未形成有效防范和控制国际市场风险的机制。比如，近几年社会普遍关注的大豆问题，表象是近10年来大豆进口激增，由此质疑大豆市场开放过度、是受加入世贸组织冲击最大的产品。但理性分析，其实质是，由于2004年、2008年国际市场大豆价格的两次剧烈波动，导致国内部分缺乏风险管理意识的压榨企业亏损严重、甚至停产关闭，引发两次行业兼并重组浪潮，而部分跨国粮商在两次危机中都幸免于难，趁机扩张，到目前已经掌握国内70%－80%的压榨产能，这或许是我们真正需要吸取的深刻教训。
扩大农业对外开放面临的挑战与战略选择
同过去10年相比，目前中国国际化、市场化程度明显提高，国内经济与世界经济的关联度日益增强，农业发展的国内外环境正在发生重大变化。
从国内看，一方面，今后主要农产品供需矛盾日益突出、资源环境压力越来越大，维护国家粮食安全的任务更加艰巨；另一方面，农业比较利益呈持续下降趋势，提高农业竞争力难度加大，农民增收困难日益严重。
从国际看，首先，气候变化以及农产品“能源化”、“金融化”趋势明显，影响国际农产品市场的不确定因素日益增多，保持国内市场稳定的挑战越来越大；其次，农业国际竞争环境日益复杂，扩大农业对外开放将面临更加严峻的挑战；第三，全球农业经营集中度进一步提高，利用国际市场和国际资源的难度将越来越大。
对此，坚定不移地扩大农业对外开放，是国家实行更加积极主动开放战略部署的重要组成部分，也是中国特色农业现代化建设的基础支撑。今后扩大农业对外开放的基本思路是，以服务保障国家粮食安全和主要农产品供给大局为核心，以全面提高统筹利用国际国内两个市场、两种资源能力为目标，以深入拓展农业对外开放广度和深度为路径，以加快实施农业“走出去”战略、建立全球供应链为重点，以建立健全农业开放支持政策体系为支撑，以强化农业开放风险防控与产业安全管理为关键，为促进中国农业持续稳定协调发展、加快建设中国特色农业现代化提供基础支撑和良好环境。
因此，要以加入世贸组织10年为扩大农业对外开放的新起点，从全球视野、战略高度，进一步提高扩大农业对外开放的战略认识，以更加积极主动的姿态，进一步扩大开放领域，优化开放结构，提高开放质量，深入拓展、全面提升农业对外开放的广度和深度。抓紧制定扩大农业对外开放的总体规划；着力深化农业管理体制改革，强化和完善农业对外开放支持政策体系；重点实施农业“走出去”战略，加快建设持续、稳定、安全的全球农产品供应链；探索建立全球大宗商品交易中心；建立健全农产品进出口调控机制和产业安全管理机制。
除此之外，中国要积极参与和推动世贸组织多边贸易谈判等全球农业治理机制改革，建立和完善全球农业投资与市场规则，消除农产品能源化、金融化等非传统挑战对发展中国家粮食安全的严重影响，促进建立有利于农业发展的公平、和谐、开放的国际环境。
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