国家公园，留下珍贵的自然遗产

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国家公园是目前国际公认行之有效的荒野保护模式，建立国家公园的目的在于“把最应该保护的地方保护起来”。2017年9月，中办、国办印发《建立国家公园体制总体方案》，提出我国将建立以国家公园为主体的自然保护地体系。一年过去了，国家公园体制试点进展如何?即日起，本版推出特别策划“美丽中国·关注国家公园试点”，约请国家公园管理办公室相关负责人解读，并深入神农架、东北虎豹等国家公园一线调查，总结国家公园体制建设的中国经验，探讨下一步如何更好地建设国家公园。
近日，中国科学院三江源国家公园研究院成立，将在生态环境变化与水资源、生物多样性与生物资源的利用等方面为三江源国家公园提供科学指导与服务，这是我国建立的首个国家公园研究院。
国家公园是最重要的自然保护地类型之一，属于全国主体功能区规划中的禁止开发区域，纳入全国生态保护红线区域管控范围，实行最严格的保护。建立国家公园的目的是保护自然生态系统的原真性、完整性，把最应该保护的地方保护起来。从2014年开始，我国启动国家公园体制试点，先后选择三江源、东北虎豹、大熊猫、祁连山、神农架、武夷山等10个国家公园体制试点区。
《建立国家公园体制总体方案》要求，到2020年，建立国家公园体制试点基本完成，整合设立一批国家公园，分级统一的管理体制基本建立，国家公园总体布局初步形成。
目前，国家公园体制试点进展如何，试点面临哪些问题，如何更好建设国家公园?
试点为全面铺开国家公园体制建设打下基础，探索解决面临的困难和问题
2014年以来，我国积极开展国家公园建设，中央全面深化改革领导小组先后审议通过了三江源、东北虎豹、大熊猫、祁连山等4个国家公园体制试点方案，国家发改委先后批复了神农架、武夷山、钱江源、南山、普达措、北京长城6个国家公园体制试点实施方案。
为什么选择这些地方作为试点?国家林业和草原局副局长李春良表示，试点选择充分考虑了资源的代表性和突出价值，均具有极其重要的自然生态系统，拥有独特的自然景观和丰富的科学内涵。同时，这些试点基本都存在不同类型自然保护地范围交叉重叠、管理破碎化现象，亟须进行整合。
“国家公园建设核心目标是保护重要生态系统的原真性和完整性，给子孙留下珍贵的自然遗产，不是为了搞旅游，更不能搞大开发。”国家林业和草原局总经济师、国家公园管理办公室主任张鸿文说。
目前，涉及12个省份的10个国家公园体制试点正按照中央和有关部门批复的方案及总体规划有序推进。李春良介绍，各试点省份及试点单位，以探索跨部门、跨区域管理体制和规范高效的运行机制为主线，突出生态保护、统一规范管理、清晰资源归属、创新经营管理和促进社区发展等方面进行了有益探索，取得了阶段性成效。
“三江源、东北虎豹、神农架、南山、钱江源、武夷山、普达措等试点区相继成立了国家公园管理局或管委会，对原有各类保护地机构、编制、人员进行整合。《云南省国家公园管理条例》《三江源国家公园条例(试行)》《神农架国家公园保护条例》等相继出台，相关配套管理制度也在制定实施。”李春良说。
张鸿文表示，试点工作为全面铺开国家公园体制建设打下基础，但也面临一些困难，包括规划范围和功能区划分不尽合理，保护与发展的矛盾依然突出，管理体制不明、机制不活，法律法规、规程规范缺失，资金保障不到位等，“这些问题需要加强研究和探索，找到妥善解决的办法，为建立以国家公园为主体的自然保护地体系提供借鉴”。
当务之急是分类建立体系，划分不同类型保护地
目前我国自然保护地管理中还存在一些突出问题，比如，同一个自然保护区部门割裂、多头管理、碎片化现象普遍存在，保护管理效能不高，盲目建设和过度开发现象时有发生。
建设以国家公园为主体的自然保护地体系，如何克服这些问题?
国务院机构改革后，相关部门负责的自然保护区、风景名胜区、自然遗产、地质公园、海洋保护区、森林公园、湿地公园等管理职责划转国家林业和草原局统一管理。“当务之急是分类建立体系，划分不同类型的保护地、建立不同的体系。一方面要学习借鉴国外先进经验，另一方面系统总结我国自然保护的成功做法，既不能简单相加，也不能推倒重来。过去已经建成的一套自然保护区体系，还得保持相对稳定，不能全部打翻。”中国科学院院士、国家自然科学基金委员会原主任陈宜瑜说。
“我国地域辽阔，气候、水文、地质等自然条件多样，而且人口众多，分布也广，需要保护的区域大多有人居住，要保护好原住居民利益，既不能一迁了之，也不能任其处于贫困状态。”中国工程院院士沈国舫说，目前我国自然保护地存在的问题，包括缺乏统一规划、重复遗漏、多头分治，管理不够有效，法制也不够健全，整个体系缺乏像国家公园这样的核心主体。
“建设以国家公园为主体的自然保护地体系，不是任意划条红线、画个圈圈就能解决的。要深入细致研究自然生态的格局和内涵，在坚持自然保护主要理念和原则的基础上，实事求是地按照国情审慎决策，把事情办好。”沈国舫说，保护区划定要实事求是考虑生态保护的必要性、紧迫性，不能过度追求数量。
北京师范大学教授葛剑平认为，建设以国家公园为主体的自然保护地体系，必须从维护国家生态安全、建设生态文明和美丽中国的战略高度统筹谋划，要尽快建立统一、规范、高效、自上而下的自然保护地体系顶层设计、规划和布局机制。
专家建议，加强法律保障，实施动态管理，实现严格保护与合理利用辩证统一
目前，国家公园体制试点过程中，还存在一些难点，比如，如何把握严格保护与合理利用的尺度，如何理清各类自然保护地的关系等。这些在理论和实践中，还有待摸索完善。
有专家认为，建设以国家公园为主体的自然保护地体系，离不开法律保障。“要建立统一、完善、系统的法律法规体系，研究制定国家公园等自然保护地相关法律法规，做好现行法律法规的衔接修订工作，做到有章可循、有法可依。”中国国土资源经济研究院研究员余振国说，每个国家公园至少有一个条例，出台配套法规和相关制度政策，制定各个保护地的责任清单、负面清单。
《建立国家公园体制总体方案》明确国家公园体制实行统一事权、分级管理体系。对此，余振国建议，国家公园应该由中央政府直接负责规划、建设、运营、管理，其他的保护地可以由省级政府负责，接受国家公园管理局指导和监督。
国家公园是纳入生态红线实行最严格保护的禁止开发区域，为什么又允许开展游憩等人为活动?“这实际上是严格保护与合理利用的辩证统一，保护的目的是为了利用，合理的利用可以促进保护，这主要通过合理的功能分区来实现。”国家林业和草原局昆明勘察设计院院长唐芳林说，可以把国家公园划分为多个不同的功能分区，实施差别化的管理措施，发挥各功能区的主导功能。严格保护区要严格保护，传统利用区可以不纳入红线管理，但只能开展限制性利用。
“国家公园内功能区的设置和区划，应遵照实事求是的原则，要富有弹性和特色。”沈国舫说。
国家公园不光要建，也要管。中国科学院动物研究所研究员蒋志刚建议，对国家公园实施动态管理，参照文化自然遗产管理，建立一套完整申报程序，定期检查，检查不合格的要亮黄牌警告，限期整改，整改不到位的取消资质、摘牌。
目前，国家公园建设正有序推进。“我们要以大熊猫、东北虎豹、亚洲象、雪豹等旗舰物种为主要保护对象建立物种类型国家公园，要以三江源、祁连山、横断山、秦岭等重要地理单元为标志建立生态系统类型的国家公园，还要规划建立以青藏高原为主体的‘世界第三极国家公园群’”，李春良表示，完善自然保护地体系，最终形成以国家公园为主体的自然保护地体系。
“我们将集中力量在国家公园立法、制度体系、规划布局、事权划分、自然资源资产管理、资金保障、生态补偿、社会参与等多个方面积极研究和实践，全力确保我国国家公园体制建设各项工作任务顺利完成。”张鸿文表示。
《 人民日报 》( 2018年10月15日 14 版)