2015公务员考试申论热点：居住证制度改革

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【背景链接】
    2015年3月，《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》及相关改革方案在中央审议通过，即将印发实施。意见规定，扎实推进户籍制度改革，取消暂住证制度，全面实施居住证制度，建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制。建立户口迁移网上流转核验制度和居民身份证异地受理制度等。
    “暂住证”与“居住证”，一词之差，却是天壤之别。在居住证的语境下，过去对于外来务工人员的另类眼神和戒备心理不见了，取而代之的是一起共享城市发展，共同诗意栖居的梦想和追求。从暂住证到居住证，体现了政府部门从管理到服务的理念革新，承载了流动人口从义务到权利的待遇转变。
    [暂住证发展沿革]
    “暂住”一词本身就蕴涵着生活的不安定性，而暂住证制度就是用来对人口进行管理，不附加任何福利。1984年深圳率先实行暂住证的背景，就是政府被质疑对外来人口控制不力，社会治安不好。而2005年前后部分取消“暂住证”的城市重新恢复该制度，也有着外来人口犯罪率反弹的因素。
    近年来，上海等地已经在居住证制度方面做了大量探索，在受到好评的同时，也存在一些质疑声音。质疑的焦点，主要是申请门槛和服务内容。比如，将高学历、产权房等作为申请条件，造成对农民工的歧视。为居住证附加了金融服务、电子政务、电信充值等花哨功能，却并未触及就业培训、子女教育等流动人口最为关心的市民待遇问题。
    【深度解析】
    [权威论述]
    户籍制度改革是一项复杂的系统工程，既要统筹考虑，又要因地制宜、区别对待。要坚持积极稳妥、规范有序，充分考虑能力和可能，优先解决存量，有序引导增量。
    ——习近平
    我们要随时随刻倾听人民呼声、回应人民期待，保证人民平等参与、平等发展权利，维护社会公平正义，在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居上持续取得新进展。
    ——习近平
    要重点推进长期在城市居住、有相对固定工作的农民工有序融入城市，并关心和帮助灵活就业农民工，使亿万农民工工作有着落、生活有保障、精神有家园。
    ——李克强
    [辩证看待暂住证]
    一方面，暂住证制度在历史上起到过积极作用。暂住证制度是计划经济年代留下的一项具有特殊时代背景的制度，始建于1958年。应当说，在人口流动不是很频繁、人口流动受户口制度影响较大、各种供应需要凭票分配的年代，这项制度还是发挥了一定作用的。至少，它可以较好地避免物资供应等方面可能出现的问题。
    另一方面，随着市场经济制度的建立，特别是人口流动日趋频繁，物资供应转由市场调节，城乡、地区之间的互动日益增多，社会公共服务的“身份性差异”越来越大，暂住证制度带来的问题也就越来越明显了。很大程度上，暂住证制度已成为人与人之间差异的一种象征，成为不同的人在同一座城市享受的社会公共服务不同的体现。如果再不取消，将直接影响城市的稳定与和谐，影响城市的发展。
    [暂住证的消极影响]
    在暂住证制度下，不管能力大小、贡献大小，也不管生活的时间长短，只要是暂住证，就无法享受城市提供的公共服务，如医疗、教育、住房等。结果不仅使城市资源的社会公平性受到影响，使用效率不高，而且资源配置的合理性也越来越差。以教育为例，目前多数城市都存在的民工子弟学校，在教育资源的均衡性方面，就明显比其他学校差。民工子女接受教育的起点自然也就比城市常驻人口低了。
    [取消暂住证的意义]
    首先，全面实行居住证制度，有助于从制度和政策上缩小城乡差别，促进城乡人员和资源流动，从而使社会资源得到合理的配置，进而促进城乡一体化进程。
    其次，全面实行居住证制度，有利于促进公共基础设施建设和社会保障制度的完善。使符合条件的流动人口能够在城镇落户，从而在就业、求医、子女教育、养老、住房等方面享有基本公共服务，推进基本公共服务均等化，取消城乡身份差别，真正做到人员和资源的高度流动，共同推进和谐社会的发展。
    再次，取消暂住证，意味着公民迁徙不再需要办暂住证，不需要因此看相关部门的脸色，也不需要被相关部门随性查验暂住证，进而被刁难，甚至被虐待。从公民的个体角度看，更有利于守卫尊严，也更有利于抵抗来自霸道权力的任意裹挟。
    最后，取消了暂住证，也就意味着民警、协警和治安联防队员们，从此少了一种名正言顺的“权力”，也就少了一些呵斥和权力寻租的机会。
    [建议措施]
    居住证制度的有效实施需要相关配套制度建设，对此，知满天教育专家建议：
    首先，必须尽快建立完整且统一的流动人口信息管理系统，依托居住证采集较为充分详实的人口信息，从而为城市面向实有流动人口的各项公共服务提供重要的参考和依据。
    其次，居住证制度需要更好地适应人口流动的特征，打破管理体系上的区域分割和部门分割，从而实现全国范围统筹管理，增强便利性和可携带性。
    再次，如何建立一个合理的财政分摊机制是居住证能够名副其实的重要保障，尤其是中央财政与地方财政之间的责任需要更加明确。在当前财税体制框架下，地方政府的财权与事权不匹配，中央财政有必要在全国范围推进居住证制度过程中承担更大责任。居住证制度是户籍改革的重要突破口，但它只是改革的起步，并不是终点。
    【文章素材】
    [标题示例]
    1.借“居住证”打通更多基本民生权利
    2.居住证替代暂住证 换汤更要换药
    3.全面实施居住证制度只是逗号 户籍改革在路上
    [开头示例]
    1.作为户籍制度改革的重要内容之一，实行多年的暂住证将退出历史舞台。2015年3月《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》及相关改革方案通过中央审议，即将印发实施。本次改革提出，扎实推进户籍制度改革，取消暂住证制度，全面实施居住证制度。业内认为，设立居住证制度，可以让那些已经进入到城市的外来人口享受到一定范围的公共服务。从“暂住证”到“居住证”，一字之差的改革，体现出城市管理的重大进步。
    2.在各大城市中都有这样一群人——他们把辛勤的汗水挥洒在城市建设的各个角落，却不能与该城市常住户口市民享受同等权利。目前，这种权利不公平的状况正在改善，深圳、上海、天津、北京等地都已先后建立了居住证制度，让他们享受到了基本的公共服务和便利。《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》及相关改革方案通过中央审议，这意味着，我国即将步入“居住证时代”，流动人口的平等权利将获得更多法律保障。
    3.党的十八大关于加快户籍制度改革的部署要求，统筹考虑各地经济社会发展水平和城市综合承载能力，区别情况、积极作为，稳妥有序推进户籍制度改革。户籍制度改革一直是社会关注的焦点，各地也在逐步推进。暂住证制度自1984年在深圳开始实施，并在我国多数大中型城市陆续实行，直到今天，一直是大多数城市对非本地户籍人口实施管理的主要办法。
    [分析示例]
    1.居住证与暂住证的核心区别在于其基本功能属性，前者更强调公共服务，而后者则更强调人口管理。居住证制度的关键在于保障流动人口能够享受到应有的公共服务与福利，是推动基本公共服务均等化和更高质量城镇化的重要手段。如果不能将居住证制度与劳动就业、医疗卫生、社会保障、子女教育等基本的公共服务与福利相衔接，而仅仅将其视为一种新的流动人口管理工具或手段，那么居住证的意义将会大打折扣，甚至成为暂住证的另外一个代名词。
    2.“加快推动户籍制度改革”近年来多次进入《政府工作报告》，“自由迁徙”同时被明确写入，这让众多外来人口看到了打破户籍壁垒、实现自由迁移的希望。不过，户籍制度改革显然是一项长期的系统工程，实现“自由迁徙”也不可能毕其功于一役。在当前地区发展程度迥异，公共供给水平差异明显的背景下完全放开户籍管理，显然是任何一座城市所难以承受之重。人口流动总是由低向高，倘若发达地区门户洞开，不仅意味着本地公共供给水平将大打折扣，城市本身的承载能力也将面临严峻考验。实行居住证管理制度，不仅意味着城市循序渐进打开大门，同时也不失为逐步打破户籍壁垒的一种积极尝试。
    3.对于外来人口而言，居住证“含金量”不断提高，意味着提供了一条有助于他们落户城市的通道，借助居住证对流动人口实际状况的记载功能，为农民工有序落户提供凭证。对于政府部门来说，强化服务职能则意味着为自身工作提出了更高要求，由此不仅需要积极转变政府职能，同时也需要逐步加大各类民生投入，以保障公共服务供给。从某种程度上来说，居住证制度的生命力就在于其服务职能，这也是其与暂住证制度的最大区别。
    [结尾示例]
    1.李克强总理曾指出，城镇化要以人为核心，其他的一切都要为人服务。推进城镇化意不在“地”，不在“楼”，而在“人”。诚如斯言，当城乡二元化结构彻底打破以后，每个公民都被纳入权利保障视野，社保、医保、住房保障权利，选举权、被选举权等政治权利实现全国“漫游”，教育资源配置比较均衡，教育制度、招生政策比较公平，不需要居住证撑腰，一张居民身份证就可以让公民的权利通行全国。
    2.取消暂住证，实施居住证，作为管理机构的公安部门应首当其冲。不过，居住证制度能否真正惠民，功夫更在公安改革方案之外。各地政府必须切实履行职责，加大民生事业投入，做大公共服务蛋糕，让每个居住证持有者都能在子女上学、家人看病、申请公租房等方面享受到政策兜底，让长期为城市做贡献的外来人员能够通过居住证落户，实现真正意义上的融入。
    3.“我梦想有一天，我的四个孩子将在一个不是以他们的肤色，而是以他们的品格优劣来评价他们的国度里生活……”马丁·路德·金的名篇《我有一个梦想》至今让人心潮澎湃，每个中国人也都有这样的梦想，比如实现迁徙更便利，享受的公共服务更平等，我们希望每个国民脸上都洋溢着从容，都写满尊严。于此而言，取消暂住证只是第一步。
    【参考范文】
    居住证应成为新型户籍制度的“通行证”
    众所周知，户籍管理制度本身的改革并不复杂，核心的问题一是许多公共服务和社会福利政策与户籍挂钩，而且形成的时间久，涉及的领域多，协调的难度大;二是城乡之间、地区之间、城市之间的差别较大，需要合理引导。可以认为，只要中国城乡、区域之间发展严重不平衡的格局无法根本改观，中国的户籍改革就不可能一蹴而就。是否客观认识这种困难，将决定户籍制度改革的路径。
    2015年3月份，《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》及相关改革方案已经中央审议通过。三中全会指出：“2020年形成新型户籍制度”，路线图和时间表均已明确。取消暂住证制度，全面实施居住证制度，表明户籍制度改革，已经向前迈出了关键一步。由于将建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制，相比暂住证，居住证已由过去是外来人口的一项义务，变成了如今的一种权利;由过去仅单一地对外来人口进行管理，变成了如今既进行管理又提供公共服务和权益保障。
    实施居住证制度，既可掌握城市流动人口的分布情况，又便于城市对他们进行有效管理和提供公共服务，对于城市及外来人口来说，都是一件好事。然而，在暂住证变身居住证之初，对于外来人口来说，居住证还是一张可有可无的白纸，尽管城市管理者欲在上面写下美好的愿景和庄重的承诺，但是，外来人口非但未能真正享受到居住证带来的城市福利和市民待遇，反而给自己头上又多上了一道“紧箍咒”。这也是过去外来人口对办理居住证态度消极的关键所在。
    可以预料，随着新型户籍制度的顺利推进，居住证将由过去的一张白纸，华丽转身为又一张“身份证”，成为城市为外来人口提供积分入户、就业创业、劳动保障、住房安置、医疗卫生、子女就学、证照办理等多重服务的“权益证”，甚至成为形成新型户籍制度的“通行证”。如果政府能够不折不扣地履行诺言，想必居住在城市的非户籍人士都能够认真配合，积极主动地去办理居住证，过去由城市管理者苦劝、甚至强制办理的尴尬局面也将就此终结。
    因此，居住证应成为消除城乡差别、体现社会公平的城市标签，承载更多的城市福利与人文关怀。比如，将居住证办理与入户、就业、就学、住房、养老、医保等重要城市福利和社会保障挂钩，使其成为享受公共服务的必要条件;特别是要将外来人口与城市居民同等对待，不歧视，多关爱，让他们分享城市公共福利和发展成果，从居住证中真正得到实惠。进而，使公民拥有理想化的迁徒自由，走到哪里，就能在哪儿自由定居，享受当地的公共服务，从制度上给他们以心理认同和归宿。
    流水不腐，户枢不蠹。人口流动同我国城镇化历史进程紧密联系在一起，是我国发展的巨大动力，通过居住证制度的实施让流动人口享受到社会发展福利，是寻求中国人口红利的二次增长点，更是对流动人口所付出的劳动价值的最公平，最好的回报。