【热点】加快户籍制度改革部署进展

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    中政教研部：时政热点看加快户籍制度改革部署进展
   

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    党的十八届三中全会关于“加快户籍制度改革”的部署，受到社会高度关注。加快户籍制度改革的重点和难点在哪里？户籍制度是块名副其实的硬骨头，难啃，但再难也得啃，早啃胜过晚啃，大啃胜过小啃。不啃掉这块硬骨头，新型城镇化就名不副实；不啃掉这块硬骨头，公共服务就无法实现均等；不啃掉这块硬骨头，国民就会被分为两类人，贴上不同的标签，形成事实上的不平等。此前，有权威统计显示，中国城镇化率达52.57%，但户籍城镇化率非常低，非农户籍人口占全国总人口的比例仅为27.6%，“户籍管理改革已大大滞后于人口事实上的城市化”。今年6月26日，国家发改委称，现行的户籍管理、土地管理等制度，在一定程度上固化了已经形成的城乡利益失衡格局，制约了农业转移人口市民化和城乡发展一体化，阻碍了城镇化健康发展。即便不从城镇化建设的角度探讨户籍制度改革，仅从平权这一基本诉求看，也应该毫不迟疑、大刀阔斧地推进户籍制度改革。
   

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    户籍制度改革难，难在何处？主要体现在户籍福利掣肘着改革，比如一些大城市的户口含金量极高，与户籍挂钩的个人权利有几十项，涉及政治权利、就业权利、教育权利、社会保障、计划生育等各个方面。可以断言，大城市户口附加着太多有形或隐形的福利，已是户籍制度改革艰难推进的缩影。此外，各类群体的诉求不同，现实中的阻力不小。比如不少在大城市辛勤打拼的务工人员，渴望体面地成为大城市的市民，但遭遇一些人拼命阻止，特别是大城市的少数“土著”，他们坚决认为蛋糕不能让外地人分享。还有一种担心认为，一旦彻底实行户籍制度改革，过多的人涌向大城市，会造成大城市不堪重负。
   

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    诚然，户籍管理制度本身的改革并不复杂，核心的问题在于许多公共服务和社会福利政策与户籍挂钩。为此，不少人建议，剥离附着在户口上的大量权益和福利，淡化城市户口特别是大城市户口的魅力。这是一种思路，但应该看到，不应只考虑如何剥离城市户口的福利，还应该思考农村户口和小城镇户口的福利为何那么少，如果在农村或在城镇就能享受到较为健全的公共服务，或者像在大城市一样拥有较为充足的就业机会、教育条件和社会保障，还有那么多人涌进大城市吗？简言之，户籍制度改革的一个前提，不只是简单削减大城市的户口福利，而是还要让其他地方的户口也多一些含金量。
   

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    在新形势下，户籍制度已经远远不适应时代发展和公民基本权利诉求的需要。党的十八届三中全会已经明确提出：“加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模”。从目前的发展态势看，农村人口自由流向小城镇已不是问题，但有一点需要关注，即小城镇对农民工吸引力不强，不只是因为小城镇的公共服务尚未健全，更在于缺乏产业支撑，农民工找不到合适的工作，或者待遇不高。这进一步说明户籍制度改革，不是简单的名称转换，而要加大对小城镇建设的各种支持。有专家认为，从顶层设计层面重新配置城镇资源，城镇资源新布局将激发中小城市的活力，减轻特大城市的人口压力，说的也正是这个道理。
   

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    针对公众关心的加快户籍制度改革有没有具体的路线图和时间表？黄明称，加快户籍制度改革的进程，要与全面建成小康社会相适应，与推进新型城镇化进程相一致。具体到户籍制度本身，到2020年，要基本形成以合法稳定住所和合法稳定职业为户口迁移基本条件、以经常居住地登记户口为基本形式，城乡统一、以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度。这种新型的户籍制度，与公众预期能否契合？尚需实践证明。但可明确的是，户籍制度改革绝不是一个部门所能单兵突进的，除了公安部还牵涉到国家发改委等众多部门，各司其职，协力作战，户籍制度改革才不会只是身份登记的变化。
    我国改革已经进入攻坚期和深水区，啃硬骨头，涉险滩，这是必须正视、必须有所作为的现实命题。户籍制度等硬骨头，不会自动消失，越到最后越难啃。户籍制度改革，应不刮风、不冒进、不搞运动，更应该防止雷声大雨点小，或者步履缓慢，上动下不动，走三步停两步。有了顶层设计，也有了民意支撑，就看户籍制度改革如何落实在行动中。
    当年为了改进户籍管理用户口登记的形式出现了户口本，后来为了管理流动人口而出现了暂住证，1985年为应对人口流动管理又实施居民身份证。之所以要实施身份证制度，很重要的一个原因是户口本以家庭为单位，无法满足公民个人外出携带证件的需要，而一人一证的身份证在很大程度上可以满足这个需要。
    但很快民众就发现，为了民众便利而推出的身份证，最终并没有真正惠及民众。除了旅游的便利外，身份证无法取得原先所预想的各种功能，很多重要证件的办理，除了居民身份证，同时还需要出示户口本。比如说现在民众想要领取结婚证，除了身份证，同时还需要携带户口本，这可以说是增加了民众的负担。
   

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    事实上，这种现象并不只在身份证上出现，此前的暂住证、居住证等各种证照都有相应的效应。于是，以往的户籍改革往往出现这样一出非常尴尬的局面：为了便利非户籍居民的各种举措,在现实中往往又增加了他们办证的难度。
    以方便居民为初衷的政策最终却变成添麻烦的安排，这对今后改革有以下两点提示：
    一方面是政府要相信自己的部门机构，也要相信老百姓。一个部门出具的证明材料，在另外一个部门也应获得信任，不需要无数公章或者材料“联保”。还有，虽然存在少数违法乱纪的人使用假材料的情况，但绝大部分民众都是遵纪守法的，不应该由他们用繁琐的手续“自证清白”。
   

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    另一方面，就是应当通过技术手段减少民众办证的流程和麻烦。建立覆盖全国的人口基础信息库，为流动人口服务和管理提供技术支撑，将来流动人口不论到哪里，服务和管理都能够跟进到哪里。我们可以畅想，将来居住证、身份证、户口簿，乃至护照、社保卡都“多证合一”，甚至以后我们办事只需要报一个身份证号码，或者摁下一个指纹，就能完成需要证明的一切手续。让服务和管理都日趋便利化，这样做“减法”的户籍改革，才是老百姓真正需要的改革。